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23.oct 2019
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Los pueblos indígenas y las decisiones sobre industrias extractivas

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acnudhMecanismo de Expertos de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

  • Informe de seguimiento sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, con especial atención a las industrias extractivas.
  • Opinión Nº 4 (2012): los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, con especial atención a las industrias extractivas.

En el presente informe de seguimiento, el Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas examina la cuestión de los pueblos indígenas y su derecho a participar en la adopción de decisiones, prestando atención especial a las industrias extractivas.

Se examinan, entre otras cosas, los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos refrendados por el Consejo de Derechos Humanos, las disposiciones pertinentes de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y consideraciones de política. En la opinión Nº 4 se formulan indicaciones prácticas a los Estados, las industrias extractivas y los pueblos indígenas en relación con la participación de estos en la adopción de decisiones.


Opinión Nº 4 (2012): los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, con especial atención a las industrias extractivas

A. Antecedentes

1. La presente opinión es complementaria a la opinión Nº 2 [1] y se basa en las normas de derecho y políticas pertinentes relativas, entre otras cosas, a la soberanía permanente de los pueblos indígenas sobre los recursos naturales, el desarrollo sostenible y las responsabilidades y derechos ambientales; un análisis de los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos (A/HRC/17/31, anexo); la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y en el derecho, las normas y los principios internacionales.

2. Una nueva tendencia en el contexto de la extracción de recursos en tierras y territorios indígenas es la solicitud de licencias y permisos por pequeños empresarios que luego los venden a grandes empresas antes o después de iniciar la explotación. En algunos casos, cuanto más grande es la empresa tanto mayor es la probabilidad de que tenga efectos negativos sobre los derechos humanos, debido al desequilibrio de poder. De alguna forma puede evitarse este resultado velando por que los acuerdos relativos a las medidas de protección de los derechos humanos adoptadas por las pequeñas empresas se incorporen en las condiciones de la venta a las grandes empresas o de la absorción por estas. El deber de respetar los derechos humanos se aplica enteramente y por igual a todas las empresas, incluidas las que son propiedad de pueblos o empresas indígenas y están gestionadas por ellos.

3. La opinión se expresa necesariamente en términos generales; debe ser interpretada con flexibilidad, a la luz del contexto específico en que se desarrolla o se ha planificado desarrollar la actividad extractiva y teniendo en cuenta el propósito de la misma [2].

B. Aspectos jurídicos

1. Alcance del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones

4. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones en relación con las industrias extractivas está interrelacionado con el derecho de libre determinación, el derecho de autonomía, el derecho a ser consultado y el deber de los Estados a tratar de obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas, según ha establecido el Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas (véase A/HRC/18/42).

2. Los Estados deben aportar claridad en relación con las consultas y la obtención de consentimiento

5. Los Estados tienen la obligación de indicar con claridad a las empresas y los pueblos indígenas cómo respetar el derecho de estos pueblos a participar en la adopción de decisiones [3]. Dichas indicaciones deben tener por objeto asegurarse de que las empresas respeten el marco internacional de derechos humanos aplicable a los pueblos indígenas.

3. El derecho a participar no se limita a los derechos reconocidos por la ley sobre las tierras, los territorios y los recursos

6. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones en relación con las actividades extractivas no se limita a las situaciones en que posean un título reconocido por el Estado sobre las tierras, territorios y recursos en los cuales o en cuyas inmediaciones vaya a realizarse la actividad extractiva [4]. Comprende también las situaciones en que los pueblos indígenas tradicionalmente hayan poseído u ocupado y utilizado tierras, territorios y recursos rigiéndose por sus propias leyes. Ello se aplica a las zonas en las cuales o en cuyas inmediaciones se desarrollen o se proponga desarrollar las actividades extractivas [5].

7. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones relativas a industrias extractivas que realicen operaciones en territorios que sean importantes para ellos, o en sus proximidades, incluso cuando, tradicional y/o actualmente, no posean de manera permanente esas tierras, territorios o recursos.

4. Conjunto de obligaciones, desde la celebración de consultas hasta la obtención de consentimiento

a) Celebración de consultas

i) Deberes del Estado y/o la empresa extractiva

8. Los Estados deben asumir plenamente la responsabilidad de velar por que se celebren consultas adecuadas para obtener consentimiento. Un Estado no puede delegar su responsabilidad, incluso cuando esta consista en recabar la asistencia de terceros en los procedimientos de consulta (A/HRC/18/35, párr. 63). Las consultas a menudo son el punto de partida para la obtención del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas. Si los efectos potenciales o reales son pequeños, puede no ser necesario exigir la obtención de ese consentimiento. No obstante, según se señaló en la opinión Nº 2, "la finalidad de las consultas debe ser la consecución de un acuerdo o consenso" (A/HRC/18/42, anexo, párr. 9).

9. Aunque las obligaciones que imponen las normas internacionales de derechos humanos incumben en primer lugar a los Estados, las empresas también tienen el deber de respetar los derechos humanos. Ello significa que deben abstenerse de infringir los derechos humanos de terceros y hacer frente a las consecuencias negativas sobre ellos en las que tengan alguna participación [6].

10. Por tanto, las empresas, en particular las industrias extractivas, deben adoptar medidas para evitar que sus propias actividades provoquen o contribuyan a provocar consecuencias negativas sobre los derechos humanos, y hacer frente a esas consecuencias cuando se produzcan; y deben tratar de prevenir o mitigar las consecuencias negativas sobre los derechos humanos en las que tengan alguna participación como resultado de sus relaciones comerciales, incluso con entidades estatales. Cuando realicen operaciones en relación con tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas, deben prestar atención especial al riesgo de provocar consecuencias negativas sobre los derechos de los pueblos indígenas, a fin de prevenir o mitigar esos riesgos y afrontar eficazmente las consecuencias negativas que se produzcan. En particular, si las empresas del sector extractivo no son capaces de prevenir o mitigar esos riesgos o de afrontar las consecuencias, incluida la vulneración del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones, cuando operen en el contexto de sus tierras, territorios o recursos, las actividades no deberán llevarse a cabo. En efecto, incumbe a las empresas, en sus evaluaciones y en los procesos de participación de las propias partes interesadas, velar por que los pueblos indígenas participen en la adopción de decisiones relativas a las actividades extractivas propuestas o en curso de conformidad con sus derechos, según se expone a continuación.

ii) Base jurisprudencial del derecho de los pueblos indígenas a que se les consulte

11. Los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos han reiterado en muchas ocasiones el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados en el contexto de las empresas extractivas [7].

iii) Cuándo surge la obligación de consultar a los pueblos indígenas

12. Según ha observado el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, puede no ser estrictamente necesario celebrar procedimientos especiales de consulta con los pueblos indígenas en relación con todas las decisiones del Estado que puedan afectarlos; ese deber es aplicable cuando "una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad... incluso si la decisión tiene efectos más amplios" (A/HRC/12/34, párr. 43). El punto de partida apropiado para esta evaluación es la perspectiva de los pueblos indígenas sobre los posibles efectos más amplios, según se señala en la opinión Nº 2.

13. Para cumplir esta obligación los Estados harían bien en establecer mecanismos permanentes que permitan evaluar cómo y cuándo debe consultarse a los pueblos indígenas de acuerdo con las normas internacionales.

iv) Determinación de los procedimientos de consulta con los pueblos indígenas

14. Los pueblos indígenas deben participar en todas las etapas de diseño de mecanismos de consulta apropiados [8]. Las consultas con los pueblos indígenas en relación con actividades extractivas propuestas deben iniciarse en las primeras etapas del proceso de planificación, incluidos la proposición y el diseño [9].

v) Con quién consultar: representación de los pueblos indígenas

15. Los Estados, las empresas extractivas y otras partes deben tener presente que los pueblos indígenas tienen el derecho de determinar por sí mismos quiénes son sus representantes con arreglo a sus propios procedimientos y de mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones. También deben tenerse en cuenta los cambios que pueden producirse en sus estructuras tradicionales de autoridad como resultado de influencias externas.

16. Los pueblos indígenas deben indicar claramente a los gobiernos y las empresas extractivas a quién deben consultar y a quién deben solicitar el consentimiento [10]. Cuando existan opiniones contrapuestas con respecto a los representantes legítimos y/o las estructuras representativas de un pueblo indígena, el grupo debe decidir cuáles son los procedimientos apropiados para determinar a quién deben consultar los gobiernos y las empresas extractivas y/o de quién obtener el consentimiento. Si es necesario y lo consideran conveniente, los pueblos indígenas pueden solicitar asistencia externa independiente, incluso financiera, para resolver las controversias.

17. Cuando los pueblos indígenas tengan opiniones contrapuestas con respecto a actividades extractivas propuestas o en curso, deben esforzarse por hallar una respuesta conjunta.

b) Consentimiento libre, previo e informado

18. Con arreglo a los procesos de adopción de decisiones de los pueblos indígenas y la naturaleza de la actividad de que se trate, el consentimiento puede no siempre requerir que los pueblos indígenas lleguen a un acuerdo unánime respecto de la actividad extractiva para que esta se realice [11]. Por otra parte, y, una vez más, con arreglo a los procesos específicos de adopción de decisiones de los pueblos indígenas de que se trate, también es posible que no baste con el apoyo de la mayoría. Pueden existir mecanismos tradicionales que exijan otros requisitos.

19. Al iniciarse el proceso de consulta, los pueblos indígenas deben establecer claramente y convenir en cómo adoptarán una decisión colectiva respecto de la actividad extractiva, incluso el umbral que indique que hay consentimiento.

i) Obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas

20. En algunos casos, la obligación de obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas tiene carácter preceptivo está establecido por ley. En virtud del artículo 10 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, está prohibido desplazar por la fuerza a los pueblos indígenas de sus tierras o territorios, lo cual incluye el desplazamiento por la fuerza en relación con actividades extractivas propuestas o en curso. Dispone lo siguiente: "No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso". Asimismo, el artículo 29, párrafo 2, establece que "Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado".

ii) Obligación de tener en cuenta el contexto para obtener el consentimiento de los pueblos indígenas

21. En otros casos, particularmente en relación con la aprobación de proyectos que, aún sin estar ubicados allí, afecten a tierras, territorios y otros recursos de los pueblos indígenas, la obligación de obtener el consentimiento de esos pueblos dependerá del contexto. El artículo 32 dispone lo siguiente: "Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo".

22. En el informe definitivo del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, el Mecanismo de expertos ofrece aclaraciones adicionales declarando lo siguiente:
"La Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas exige que se obtenga el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas en las cuestiones que revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia, dignidad y bienestar. Al evaluar si un asunto es importante para los pueblos indígenas interesados han de tenerse en cuenta factores tales como el punto de vista y las prioridades de esos pueblos indígenas, y la índole del asunto o de la actividad propuesta y la repercusión que puede tener en los pueblos indígenas afectados, tomando en consideración, entre otras cosas, los efectos acumulativos de las injerencias o actividades anteriores y las desigualdades históricas sufridas por los pueblos indígenas en cuestión." [12]

23. Al evaluar cuándo es necesario obtener el consentimiento de los pueblos indígenas también es importante tener en cuenta los posibles efectos de las actividades propuestas. El Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ha subrayado que "un efecto directo y considerable en la vida o los territorios de los pueblos indígenas establece una presunción sólida de que la medida propuesta no deberá adoptarse sin el consentimiento de los pueblos indígenas" (A/HRC/12/34, párr. 47).

24. Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha determinado que el impacto en el territorio de los pueblos indígenas es importante a efectos de establecer si es necesario obtener el consentimiento de esos pueblos. Consideró en un caso "que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no solo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, según sus costumbres y tradiciones" [13].

25. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial ha afirmado en repetidas ocasiones la obligación de los Estados de velar por que se consulte debidamente a los pueblos indígenas y se obtenga su consentimiento libre, previo e informado en relación con actividades de desarrollo y, especialmente, la extracción de recursos [14]. Su jurisprudencia es sumamente instructiva, ya que ha establecido las circunstancias concretas en las que ha considerado que se requiere el consentimiento.

26. En su Norma de Desempeño 7 (párrs. 13 a 17), la Corporación Financiera Internacional describe varias situaciones en las que se requiere el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas, en particular cuando se den las circunstancias siguientes:

a) Impactos sobre las tierras y los recursos naturales sujetos al régimen de propiedad tradicional o bajo uso consuetudinario (incluso cuando los pueblos indígenas carecen de titularidad legal sobre dichas tierras y recursos);

b) Reubicación de pueblos indígenas fuera de sus tierras y recursos naturales sujetos al régimen de propiedad tradicional o bajo uso consuetudinario;

c) Impactos en determinado patrimonio cultural, por ejemplo lugares sagrados.

27. En resumen, los factores que deben tenerse en cuenta al evaluar si existe la obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas en el contexto de actividades extractivas propuestas y en curso son los siguientes:

a) Cuestiones que revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia, dignidad y bienestar, evaluadas desde la perspectiva y las prioridades de los pueblos indígenas afectados, tomando en consideración, entre otras cosas, los efectos acumulativos de las injerencias o actividades anteriores y las desigualdades históricas sufridas por los pueblos indígenas en cuestión.

b) El impacto en la vida o territorios de los pueblos indígenas. Si es probable que el impacto sea grande, significativo o directo, el consentimiento de los pueblos indígenas es necesario.

c) La naturaleza de la medida

iii) Consentimiento mutuo, conforme a lo establecido en los tratados

28. El requisito fundamental del consentimiento mutuo es básico en los tratados que se celebren entre los pueblos indígenas y los Estados, según se reconoce en muchos estudios de las Naciones Unidas. Así se afirma en el artículo 37 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y en los párrafos decimocuarto y vigésimo cuarto del preámbulo, donde se subraya la importancia de establecer relaciones de asociación entre los pueblos indígenas y los Estados.

29. En la opinión Nº 2, el Mecanismo de expertos señaló que "en varios tratados concertados entre los Estados y los pueblos indígenas se afirmaba el principio del consentimiento de los pueblos indígenas como pilar fundamental de la relación dimanante de los tratados entre los Estados y los pueblos indígenas" (párr. 12).

C. Aspectos de política

1. Los Estados deben ofrecer aclaraciones con respecto a la celebración de consultas y la obtención de consentimiento basadas en el marco jurídico expuesto más arriba

a) Objetivo de las consultas

30. El objetivo de las consultas siempre debe ser obtener ese consentimiento, como se indica en la opinión Nº 2 (párr. 9).

b) Cómo consultar, colaborar y establecer relaciones de colaboración

i) Claridad de la información

31. La información acerca del posible impacto de las actividades extractivas debe presentarse en forma comprensible para los pueblos indígenas (A/HRC/12/34). Con arreglo a las circunstancias, puede ser necesario presentar la información oralmente a los pueblos indígenas, con interpretación en su idioma respectivo.

ii) Suministro de información

32. Según señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos [15]:

a) Se debe proporcionar información, la cual también debe ser aceptada;

b) Debe informarse a los pueblos indígenas de los posibles riesgos, "en particular los riesgos ambientales y para la salud, a fin de que el plan de desarrollo o de inversiones propuesto sea aceptado con conocimiento y de manera voluntaria".

iii) Comunicación constante

33. La obligación de celebrar consultas con los pueblos indígenas "supone una comunicación constante entre las partes" [16].

iv) Procedimientos culturalmente apropiados

34. Los procedimientos de consulta deben ser culturalmente apropiados para los pueblos indígenas interesados [17]; es necesario intercambiar información durante las etapas de planificación del procedimiento. Además, se deberán tener en cuenta en él los métodos tradicionales de adopción de decisiones de los pueblos indígenas [18].

v) Buena fe

35. Las consultas deben celebrarse de buena fe [19].

2. Necesidad de una evaluación independiente del alcance de las actividades extractivas y sus posibles efectos en los pueblos indígenas, sus vidas y sus territorios

36. Los intereses de los pueblos indígenas y los del Estado y las empresas en relación con las actividades extractivas pueden no coincidir, lo cual dificulta la tarea del Estado y las empresas de evaluar los efectos de las actividades extractivas en los pueblos indígenas. Por tanto, conviene que se hagan evaluaciones independientes del alcance de las actividades extractivas y sus posibles efectos en los pueblos indígenas, sus vidas y sus tierras, territorios y recursos [20].

3. Limitaciones de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos

37. La participación de los pueblos indígenas es importante para evaluar el grado en que los Estados pueden limitar los derechos de esos pueblos sobre sus tierras, territorios y recursos.

38. De conformidad con la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Pueblo Saramaka c. Suriname [21], solo podrán limitarse los derechos de los pueblos indígenas sobre sus recursos cuando el Estado:

a) Garantice la participación efectiva de miembros de los pueblos indígenas, de conformidad con sus costumbres y tradiciones, en relación con todo posible plan de desarrollo, inversiones, exploración o extracción [22];

b) Garantice que los pueblos indígenas obtengan beneficios razonables de todo plan de ese tipo que se ejecute dentro de su territorio;

c) Garantice que no se otorgará ninguna concesión en territorio de pueblos indígenas hasta que entidades independientes y técnicamente competentes hayan realizado, bajo la supervisión del Estado, una evaluación previa del impacto ambiental y social.

D. Conclusión

1. Indicaciones prácticas a los Estados acerca de cómo cumplir sus obligaciones de celebrar consultas y recabar el consentimiento de los pueblos indígenas en el contexto de la industria extractiva

39. El Mecanismo de expertos aconseja a los Estados que establezcan, en colaboración con los pueblos indígenas, mecanismos [23] (permanentes) para propiciar consultas de las que puedan derivarse orientaciones con respecto a lo siguiente:

a) Cuándo requiere el contexto la celebración de consultas con los pueblos indígenas, de conformidad con la presente opinión;

b) Cómo ponerse en contacto con los pueblos indígenas;

c) Determinar los representantes con los que deben celebrarse consultas;

d) Cómo garantizar la realización de una evaluación independiente de las prácticas consultivas;

e) Cómo realizar los estudios requeridos sobre el impacto ambiental y social de actividades extractivas propuestas y en curso;

f) Proporcionar servicios de traducción a fin de que la información relativa a las decisiones y los intereses de los pueblos indígenas pueda proporcionárseles en términos comprensibles;

g) Permitir a los pueblos indígenas obtener una evaluación independiente y técnica de expertos sobre los posibles efectos de las actividades extractivas en ellos, en particular en sus vidas, tierras y territorios;

h) Cómo garantizar que se tendrán en cuenta las perspectivas de los pueblos indígenas con respecto a la actividad extractiva, incluso respecto a las condiciones ideales de reparto de los beneficios;

i) Cómo asegurar que los consejos de administración de las empresas estatales incluyan una representación y una participación efectiva de los pueblos indígenas que también garantice la rendición de cuentas de las empresas en materia de derechos humanos.

2. Indicaciones prácticas a las industrias extractivas acerca de cómo cumplir la exigencia de respetar el derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones en el contexto de la industria extractiva

40. Incumbe a los Estados la obligación primordial de velar por el respeto del derecho de los pueblos indígenas a participar; sin embargo, para cumplir su propia responsabilidad de respetar los derechos humanos, las empresas extractivas deben garantizar el cumplimiento, y hacer su propia evaluación al respecto, del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones. En efecto, la experiencia demuestra que las industrias extractivas deben trabajar en asociación con los Estados y los pueblos indígenas en todas las etapas de la planificación y ejecución de las actividades extractivas que puedan tener un impacto en los intereses de los pueblos indígenas.

41. Las empresas extractivas deben evaluar con los pueblos indígenas los riesgos que pueden entrañar sus actividades y relaciones empresariales y los efectos concretos que esas actividades pueden tener sobre los derechos de los pueblos indígenas. El compromiso de respetar esos derechos debe reflejarse en las políticas y procesos que aplique la empresa. Las empresas deben evaluar su cumplimiento de la obligación de respetar los derechos de los pueblos indígenas y adoptar una política oficial acerca de cómo cumplir mejor esa responsabilidad, cuando sea posible incluyendo a los pueblos indígenas afectados por sus operaciones. Cuando las actividades puedan afectar a los pueblos indígenas, la empresa debe adoptar medidas adecuadas para asegurar una cooperación significativa y efectiva con esos pueblos. Como parte del cumplimiento de su responsabilidad, las empresas que desarrollen actividades extractivas deben velar por que los empleados conozcan el contenido de los derechos de los pueblos indígenas, incluidos su derecho a participar en la adopción de decisiones.

42. El Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas observa que:

"El deber de las empresas de respetar los derechos humanos implica la diligencia debida de las empresas en la identificación previa de una serie de asuntos relativos a derechos básicos de estos pueblos indígenas y la atención adecuada a estos asuntos en la realización de sus actividades. Estos asuntos incluyen el reconocimiento de la existencia de los pueblos indígenas y de sus estructuras de organización políticas y sociales propias; la tenencia y usos indígenas de la tierra, territorios y recursos naturales; el ejercicio por parte de los Estados del deber de consultar a estos pueblos en relación con las actividades que les afecten y las responsabilidades conexas de las empresas; estudios de impacto y medidas de mitigación; y la participación indígena en los beneficios. " [24]

43. Se alienta a las industrias extractivas a apoyar, incluso financieramente, a los mecanismos establecidos para asegurar que el derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones sea respetado. Cabe adoptar, entre otras, las medidas siguientes:

a) Dedicar recursos humanos y financieros a los mecanismos de consulta apropiados;

b) Establecer relaciones de asociación con los pueblos indígenas;

c) Velar por que el consejo de administración o los grupos de asesoramiento de este incluyan una representación y la participación efectiva de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones a fin de promover la responsabilidad de las empresas con respecto a los derechos humanos.

3. Indicaciones prácticas a los pueblos indígenas acerca de cómo cumplir sus responsabilidades y proteger sus derechos humanos en relación con las industrias extractivas

44. Los pueblos indígenas que decidan la extracción de recursos pueden seguir desempeñando una función positiva en el desarrollo sostenible mediante la afirmación de sus derechos humanos internacionales en relación con las industrias extractivas, con especial hincapié en el establecimiento de relaciones de asociación, en un plano de igualdad, con los Estados y las empresas a los efectos de un desarrollo sostenible en el que se proteja debidamente el medio ambiente.

45. Considerando que los pueblos indígenas tienen soberanía permanente sobre los recursos naturales y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, según lo expuesto en el presente informe en relación con el marco jurídico y de política internacional, el derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de las decisiones incluye también el derecho a no consentir la extracción de recursos, en ejercicio de su soberanía.

 


 

NOTAS

[1] Informe definitivo del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones (A/HRC/18/42, anexo).

[2] Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas (A/HRC/12/34), párrs. 37 y 43.

[3] Véase Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos, principio 3.

[4] A/HRC/12/34, párr. 44. Véase también la opinión del comité tripartito del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), citada por el Relator Especial, en el sentido de que, a tenor del Convenio Nº 169 (1989) de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, "la consulta... procede respecto de los recursos de propiedad del Estado que se encuentren en las tierras que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera, tengan o no título de propiedad sobre los mismos" (ibid.).

[5] Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre las industrias extractivas que realizan operaciones dentro de territorios indígenas o en proximidad de ellos (A/HRC/18/35).

[6] Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos, principio 11.

[7] Véanse, entre otras, las observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial: CERD/C/304/Add.76, párr. 16; CERD/C/ECU/CO/19, párr. 16; CERD/C/COD/CO/15,
párr. 18; CERD/C/USA/CO/6, párrs. 19 y 29; CERD/C/NIC/CO/14, párr. 21; CERD/C/NGA/CO/18, párr. 19; CERD/C/GTM/CO/12-13, párr. 11; y decisión 1 (68) (Estados Unidos de América). Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: CCPR/CO/80/COL, párr. 20; comunicación Nº 1457/2006, Poma Poma c. el Perú, dictamen emitido el 24 de abril de 2009. Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: E/C.12/1/Add.74, párr. 33; E/C.12/CO/MEX/4, párr. 28; y E/C.12/IND/CO/5, párr. 31. La cuestión de la celebración de consultas con los pueblos indígenas también se consideró durante el examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos (A/HRC/16/6, párr. 69.32).

[8] Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos, principio 18.

[9] Corporación Financiera Internacional (IFC), Norma de Desempeño 7: Pueblos indígenas (en vigor el 1º de enero de 2012), párr. 11. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aclarado que la celebración de consultas no solo es necesaria cuando sea preciso obtener el consentimiento de la comunidad. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Saramaka c. Suriname, sentencia de 28 de noviembre de 2007, párr. 133.

[10] El Relator Especial sobre el derecho de los pueblos indígenas señala que los pueblos indígenas también pueden tener que desarrollar o revisar sus propias instituciones, aplicando sus propios procedimientos de adopción de decisiones, con el fin de establecer estructuras representativas que faciliten los procesos de consulta (A/HRC/ 18/3 5, párr. 52).

[11] La Norma de Desempeño 7 de la IFC establece que "el consentimiento previo, libre e informado no requiere necesariamente unanimidad y puede lograrse incluso si existen personas o grupos dentro de la comunidad que están explícitamente en desacuerdo" (párr. 12).

[12] A/HRC/18/42, párr. 22.

[13] Pueblo Saramaka c. Suriname (nota 9 supra), párr. 134. Este criterio fue refrendado por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos en el Centre for Minority Rights Development (Kenya) and Minority Rights Group International on behalf of the Endorois Welfare Council v. Kenya (caso Nº 276/2003), párr. 227.

[14] Véase, por ejemplo, las observaciones finales del Comité: CERD/C/IND/CO/19, párr. 19; CERD/C/ARG/CO/19-20, párr. 26; CERD/C/PHL/CO/20, párrs. 22 y 26; CERD/C/CHL/CO/15-18, párr. 22; CERD/C/PER/CO/14-17, párr. 14; CERD/C/CMR/CO/15-18, párr. 18; CERD/C/GTM/CO/11, párr. 19. Véase también la actividad relativa a la acción urgente del Comité (http://www.2.ohchr.org/english/bodies/cerd/early-warning.htm) en relación con la India (comunicaciones de fecha 15 de agosto de 2008 y 12 de marzo de 2010); el Perú (comunicaciones de fecha 3 de septiembre de 2007 y 7 de marzo de 2008); el Canadá (comunicación de fecha 13 de marzo de 2009); Suriname (decisión 1 (69), adoptada el 18 de agosto de 2006). Véase también la jurisprudencia de otros órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados de derechos humanos, en particular el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observaciones finales: E/C.12/NIC/CO/4, párr. 11, y E/C.12/COL/CO/5, párr. 9; y Comité de Derechos Humanos, observaciones finales: CCPR/C/PAN/CO/3, párr. 21.

[15] Pueblo Saramaka c. Suriname (nota 9 supra), párr. 133.

[16] Ibid.

[17] Ibid.

[18] Ibid.

[19] Ibid. Véase también A/HRC/12/34.

20 La IFC también observa que, cuando sea necesario obtener el consentimiento libre, previo e informado "el cliente contratará a expertos externos para que colaboren en la identificación de los riesgos y los impactos del proyecto" (Norma de Desempeño 7, párr. 11).

[21] Nota 9 supra, párr. 129.

[22] Esta exigencia es conforme con la decisión del Comité de Derechos Humanos adoptada en la comunicación Nº 547/1993, Mahuika y otros c. Nueva Zelandia, dictamen emitido el 27 de octubre de 2000, donde el Comité declaró que "la admisibilidad de las medidas que afecten a las actividades económicas de valor cultural de una minoría, o se interfiera en ellas, dependerá de que los miembros de esa minoría hayan tenido oportunidad de participar en el proceso de adopción de decisiones relativas a esas medidas y de que sigan beneficiándose de su economía tradicional" (párr. 9.5).

[23] El Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ha señalado que "un mecanismo adecuado para garantizar el respeto por parte de las empresas del derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones relativas a las medidas que les afectan es el establecimiento de espacios institucionalizados, como mesas permanentes de consulta y diálogo, con representación adecuada de los pueblos y comunidades afectadas, las empresas y las autoridades locales" (A/HRC/15/37, párr. 69).

[24] A/HRC/15/37, párr. 46.

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