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OIT CEACR. Informe 2011. Observaciones a PERÚ. Aplicación del Convenio 169.

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logo-oit-smObservación, CEACR 2010/81a reunión, Diciembre 2010, Publicada 16 de febrero 2011.

Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
Referencia: ILC.100/III/1A
Fecha de publicación: 16 de febrero de 2011

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2010 y de sus conclusiones. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) elaborados con la colaboración de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederación Nacional de Comunidades del Perú afectadas por la Minería (CONACAMI), la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación Campesina del Perú (CCP), la Asociación Paz y Esperanza, el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAP), CARE Perú, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Instituto del Bien Común (IBC) y el Servicio de Información Indígena (SERVINDI), de 27 de julio de 2010, que se refiere a las cuestiones pendientes, en particular a la falta de promulgación de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, y a la existencia de un proyecto de ley que permite los desplazamientos de población en caso de proyectos de gran escala y la existencia de numerosos decretos tendientes a parcelar y reducir los territorios comunales.

La Comisión toma nota también de los comentarios de la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), de 25 de agosto de 2010, relativos a la falta de reconocimiento de los pueblos indígenas existentes en el país, el desconocimiento del derecho de consulta a los pueblos indígenas, problemas en la determinación de las tierras que los pueblos indígenas ocupan tradicionalmente; la falta de instituciones idóneas en el país que se ocupen de los problemas de los pueblos indígenas, ya que el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) no cumple con sus funciones y no existe participación indígena en su consejo directivo. Por ello según la CUT, el Gobierno ha debido crear mesas de diálogo para resolver los conflictos con los pueblos indígenas amazónicos. La Comisión toma nota de que por comunicación de 7 de octubre de 2010, el Gobierno envía sus observaciones a los comentarios de la CGTP. La Comisión señala que algunas de las cuestiones planteadas por las organizaciones sindicales son objeto de una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución y en consecuencia serán examinadas en dicho contexto.

Seguimiento a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia. La Comisión de la Conferencia se refirió en 2009 a diversas cuestiones, entre las que se encuentran los incidentes de Bagua en los que hubo numerosos muertos y heridos entre los pueblos indígenas y la policía. Asimismo, en 2010 la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que informara sobre la promulgación y aplicación de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios adoptada el 19 de mayo de 2010, por el Congreso y las medidas transitorias relacionadas, a fin de evaluar el cumplimiento de las disposiciones del Convenio. La Comisión también consideró necesaria la reforma del INDEPA con la plena participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, con el objeto de asegurar su legitimidad y su auténtica capacidad de acción y para garantizar la aplicación de la ley de consulta. La Comisión también solicitó información sobre la aplicación del plan de desarrollo para la región de la Amazonía. Asimismo, estimó que se necesitaban progresos en relación con la formulación y aplicación de planes de acción que traten de forma sistemática los problemas pendientes relativos a la protección de los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio e hizo hincapié en la necesidad de garantizar que estos planes de acción se desarrollen e implementen con la participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, de conformidad con los artículos 2 y 6 del Convenio. Por último, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que envíe informaciones acerca de los efectos, sobre la formación de los profesores bilingües de la resolución ministerial núm. 0017-2007-ED que establece criterios de admisión para los candidatos a profesores y alentó al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT para garantizar que se realicen progresos adecuados en la aplicación del Convenio.

Investigación de los sucesos de Bagua. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores instó al Gobierno a que tomara sin demora las medidas necesarias para que se investigaran de manera eficaz e imparcial los acontecimientos de Bagua de junio de 2009, en los que murieron 23 policías y diez civiles, y a que proporcionara información específica sobre el particular. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, se constituyó la mesa núm. 1 integrada por tres representantes del Poder Ejecutivo, tres representantes de los pueblos indígenas y un representante de los gobiernos regionales. Dicha mesa elaboró un informe por la mayoría y un informe por la minoría de sus miembros, los cuales fueron, según el Gobierno, aprobados por la presidencia del Consejo de Ministros y derivados a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo, Ministerio Público y Poder Judicial. La Comisión toma nota también de que el Poder Legislativo conformó la «Comisión investigadora multipartidaria sobre los hechos acontecidos en la ciudad de Bagua, aledaños y otros», la cual elaboró también informes que fueron sometidos al pleno del Congreso. Por su parte, la Fiscalía Provincial Penal de Utcubamba inició diversos procesos judiciales por delito de homicidio, violencia, resistencia a la autoridad y tenencia de armas de fuego. La Comisión toma nota de que la CGTP señala que el informe de la mayoría elaborado por la mesa núm. 1 no esclarece los hechos sucedidos ni determina quiénes fueron responsables de los mismos. Tampoco fue aceptado por los pueblos indígenas. La CGTP subrayó también que el informe del Congreso concluyó que los sucesos fueron ocasionados debido a la vulneración de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las medidas adoptadas como consecuencia de los distintos informes elaborados en el marco de la mesa núm. 1 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, las conclusiones formuladas por el pleno del Congreso respecto de los informes elaborados por la Comisión investigadora multipartidaria así como sobre el resultado de los procesos judiciales en trámite en relación con los hechos sucedidos en Bagua.

Artículo 6. Consulta. La Comisión recuerda que la Comisión de la Conferencia expresó su aprecio por la adopción por parte del Congreso de la República de la ley de consulta previa, y manifestó su confianza en que la misma sería promulgada rápidamente por el Presidente de la República. La Comisión recuerda también que dicha ley había sido el resultado de las negociaciones llevadas a cabo entre el Poder Ejecutivo y las organizaciones amazónicas en el marco de la mesa de diálogo núm. 3 que tenía como objeto consensuar una ley de consulta. A este respecto, la Comisión lamenta tomar nota de la información del Gobierno, según la cual, después de la adopción de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios por el Congreso, la misma no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, el cual formuló observaciones a la misma (oficio núm. 142-2010-DP/SCM). El Gobierno añade que se devolvió la ley al Congreso para su revisión, que la Comisión de Constitución y Reglamento y la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ecología y Ambiente ya se han pronunciado al respecto y que el pleno del Congreso la examinará próximamente. La Comisión toma nota de que en sus observaciones a la ley aprobada por el Congreso, el Poder Ejecutivo: 1) observó que se debía precisar en la ley que los pueblos indígenas no son titulares del derecho de veto en el proceso de consulta sobre los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales que han sido debidamente informados y analizados con los pueblos indígenas comprendidos en el ámbito de desarrollo de los referidos proyectos (observación núm. 1); 2) consideró que la posibilidad prevista en el artículo 9 de la ley de que los pueblos indígenas impugnen las decisiones del Poder Ejecutivo respecto de la participación de determinados pueblos indígenas ante el Poder Judicial era «reiterativa pues cualquier persona o institución puede hoy interponer recursos de garantía, demandas de nulidad o de indemnización ante el Poder Judicial (observación núm. 5); 3) consideró que «la ley debe precisar claramente la diferencia entre los territorios de propiedad pública en la Amazonía y las áreas asignadas en propiedad a las comunidades nativas […]. Es en estas últimas donde debe ejercerse el derecho de consulta» (observación núm. 6).

En este contexto, la Comisión recuerda su observación general de este año, según la cual «la obligación de consultar» en virtud del Convenio significa que: «1) las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe; debe producirse un verdadero diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzar un acuerdo; 2) tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ello debe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias; 3) tienen que llevarse a cabo consultas a través de instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales en relación con las medidas legislativas y administrativas; 4) deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas». En estas condiciones, la Comisión subraya que el derecho de consulta de los pueblos indígenas no puede limitarse exclusivamente a aquellas medidas que afectan territorios en donde existen tierras indígenas titularizadas, tal como parece deducirse de la observación núm. 6 del Poder Ejecutivo, sino a todas aquellas medidas administrativas o legislativas que pudieren afectarles directamente, incluso cuando afectan tierras o territorios indígenas, que tradicionalmente ocupan o utilizan, independientemente de que estén titularizados o no. Los pueblos indígenas deben también poder, de conformidad con el artículo 12 del Convenio, iniciar procedimientos legales individuales o colectivos para proteger eficazmente sus derechos, incluyendo sus derechos a la consulta.

La Comisión expresa la firme esperanza de que la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios será aprobada próximamente por el Congreso, que la misma será el resultado del proceso de consultas en marcha con las instituciones representativas de los pueblos indígenas incluso respecto de las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo y que estará en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que asegure el pleno respeto del derecho a que los pueblos indígenas y tribales participen y sean consultados antes de la adopción de medidas legislativas y administrativas que puedan afectarlos directamente. La Comisión pide también al Gobierno que garantice la existencia de disposiciones específicas de modo que los pueblos indígenas puedan iniciar procedimientos legales individuales o a través de sus representantes en caso de que consideren que no se ha respetado su derecho a ser consultados sobre las medidas que los afectan directamente. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución al respecto.

La Comisión toma nota también de la resolución aclaratoria del Tribunal Constitucional, de 24 de agosto de 2010 (relacionada con el expediente núm. 06316-2008-PA/TC) según la cual debe establecerse que la obligatoriedad del derecho de consulta debe considerarse como vinculante desde la publicación (…) de la sentencia núm. 022-2009-PI/TC, sujetándose a las consideraciones vertidas en tal pronunciamiento. La Comisión pone de relieve que la sentencia núm. 022-2009-PI/TC tiene fecha 9 de junio de 2010. Por lo tanto, el derecho de consulta no se consideraría obligatorio antes de dicha fecha. A este respecto, la Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 38 del Convenio, el mismo entrará en vigor para cada Miembro de la OIT, 12 meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación. Teniendo en cuenta que el Perú ratificó el Convenio el 2 de febrero de 1994, la Comisión recuerda que todas sus disposiciones, incluidas aquellas relativas a la obligación de consulta son vinculantes desde el 2 de febrero de 1995. En virtud del mencionado artículo 38 del Convenio y a la luz del artículo 12 del Convenio relativo a la protección judicial de los derechos reconocidos en el Convenio, la Comisión solicita al Gobierno que indique cómo se garantiza que los pueblos indígenas puedan disponer de una tutela judicial efectiva del derecho a la consulta a partir de la entrada en vigor del Convenio.

Artículos 2 y 33. Plan de acción coordinada y sistemática. En sus comentarios anteriores la Comisión instó al Gobierno a que asegure la plena y efectiva participación y consulta de los pueblos indígenas, a través de sus instituciones representativas, en la elaboración del plan de acción concebido con el fin de abordar de manera coordinada y sistemática los problemas pendientes respecto de la protección de los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio y poner la legislación y la práctica nacionales de conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión también pidió al Gobierno que proporcionase información sobre el particular y sobre las actividades de los diversos órganos referidos, indicando la manera en que se asegura la participación de los pueblos interesados y la coordinación entre las actividades de estos órganos así como entre las actividades de estos órganos y la elaboración del plan de acción. La Comisión toma nota de que la CGTP señala que no existe todavía un plan de acción concertado ni un diálogo o consulta sobre su implementación y que las diversas entidades estatales continúan sus políticas sectoriales sin ninguna participación real de los pueblos indígenas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos se constituyó la mesa núm. 4, denominada Plan Nacional de Desarrollo de la Amazonía, en el seno de la cual se realizaron 82 reuniones de trabajo y se elaboró un Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Amazónicos fruto del consenso entre representantes del Gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de las dos organizaciones indígenas más representativas (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Perú (CONAP)). Dicho Plan prevé medidas (algunas de las cuales fueron requeridas por la Comisión) en los siguientes ámbitos: derecho de propiedad y seguridad jurídica, educación intercultural bilingüe, sistema intercultural de salud, participación de los pueblos indígenas en el aprovechamiento de los recursos naturales, políticas de desarrollo y proyectos productivos, entre otros. La Comisión reitera su preocupación acerca de que la proliferación de órganos con competencias, a veces coincidentes, pueda minar el desarrollo de una respuesta coordinada y sistemática a los problemas relativos a la protección y garantía de los derechos de los pueblos indígenas y recuerda que los artículos 2 y 33 del Convenio prevén una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos indígenas desde la concepción hasta la evaluación de las medidas previstas en el Convenio.

La Comisión pide al Gobierno que:

i) informe si el Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Amazónicos está siendo implementado y que indique los resultados alcanzados;

ii) informe si existe otro plan elaborado en consulta con los pueblos indígenas a nivel nacional o regional destinado a los pueblos indígenas en general o que cubra específicamente a las comunidades andinas;

iii) envíe información suplementaria sobre las funciones que cumplen las diversas entidades mencionadas por el Gobierno indicando si permanecen activas y el modo en que se coordinan entre ellas.

Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA). La Comisión pone de relieve que la Comisión de la Conferencia tomó nota de la información del Gobierno según la cual la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios atribuye un papel central a este organismo y consideró necesaria su reforma con la plena participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, con el objeto de asegurar su legitimidad y su auténtica capacidad de acción. La Comisión toma nota de que la CGTP señala una vez más que la reforma institucional del INDEPA no ha sido consultada con los pueblos indígenas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que en cumplimiento de las conclusiones de las mesas de trabajo constituidas en el marco del Grupo Nacional de Coordianción en las que participaron los representantes de organizaciones de pueblos indígenas, el INDEPA había quedado adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros y fue declarado organismo público técnico especializado (decreto supremo núm. 022-2010-PCM y decreto supremo núm. 048-2010-PCM). El Gobierno indicó asimismo que se ha previsto la conformación de un consejo directivo del INDEPA integrado por representantes de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos. El Gobierno indica que el INDEPA tiene cuatro sedes de coordinación a nivel nacional, con representantes indígenas, que han sido recientemente creadas. Ello permite articular los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos con los gobiernos regionales y locales, prevenir conflictos, fomentar la participación y generar un espacio de participación permanente. En la actualidad, el Consejo de Ministros está revisando el reglamento de organización de funciones del INDEPA. La Comisión toma nota asimismo que desde la adopción de la ley núm. 29565, el 22 de julio de 2010, el INDEPA ya no está adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros sino al Viceministerio de Interculturalidad dependiente del Ministerio de Cultura. La Comisión observa la marcada inestabilidad institucional que afecta al INDEPA desde hace años el cual ha cambiado en varias ocasiones de jerarquía y ha dependido en el tiempo de ministerios y autoridades diversas. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la participación efectiva de las instituciones representativas de los pueblos indígenas en la reforma institucional del INDEPA, en la conformación de su consejo directivo y en la revisión de su reglamento de organización de funciones, a fin de asegurar su legitimidad y su auténtica capacidad de acción. La Comisión pide al Gobierno que envíe información al respecto así como sobre el impacto de la reciente creación de las cuatro sedes del INDEPA en el diálogo entre los gobiernos regionales y locales con los pueblos indígenas interesados, en la participación de éstos en las actividades del INDEPA y en la prevención de conflictos.

Seguimientos a los comentarios de la Comisión. Artículo 1. Pueblos cubiertos por el Convenio. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores tomó nota de un proyecto de ley marco de los pueblos indígenas u originarios del Perú, que establece una definición de estos pueblos con el fin de eliminar las ambigüedades en la legislación nacional en cuanto a la identificación de los pueblos a los que se refiere. En dicha ocasión, la Comisión pidió al Gobierno que armonizara, en consulta con los pueblos indígenas, la definición contenida en el proyecto de ley marco con el Convenio. La Comisión también pidió al Gobierno que informara sobre la manera en que se aseguró la consulta y la participación efectivas de los pueblos indígenas en la elaboración de dicho proyecto así como sobre las medidas adoptadas para asegurar que todos los que estén comprendidos en el artículo 1 del Convenio queden cubiertos por todas sus disposiciones y gocen de los derechos contenidos en el mismo en igualdad de condiciones. La Comisión toma nota de los comentarios de la CUT según los cuales no hay voluntad política de consultar con los pueblos indígenas, a fin de unificar criterios para su identificación. La Comisión toma nota también de que la CGTP se refiere a la exclusión de las comunidades de la zona andina y costeña de la protección de la Ley sobre el Derecho de Consulta Previa.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en el marco del Grupo Nacional de Coordinación se ha llevado a cabo un proceso participativo y de consulta con los representantes de los pueblos indígenas para la armonización de la legislación nacional en cuanto a la definición de los pueblos indígenas (mesa núm. 3). Las opiniones presentadas fueron analizadas en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ecología y Ambiente, que elaboró un predictamen del proyecto de ley sobre el derecho a la consulta previa mencionado. La Comisión toma nota de que los artículos 5 a 7 del proyecto se refieren a las personas cubiertas por la ley y que el artículo 7 en particular se refiere a los criterios de identificación que son: descendencia directa de las poblaciones originarias; estilos de vida, vínculos espirituales e históricos con el territorio que ocupan; instituciones sociales y costumbres propias; patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población. La Comisión toma nota de que el Gobierno en su observación al proyecto de ley de consulta (oficio núm. 142-2010-DP/SCM) se opone a la inclusión de la comunidad campesina andina y costeña en la definición de los «pueblos indígenas» (observación núm. 6). A este respecto, la Comisión recuerda que en comentarios anteriores tomó nota de la información del Gobierno según la cual la Ley del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (núm. 28495) se refiere en su artículo 2 a los pueblos andinos, pueblos amazónicos y pueblos afroperuanos y que las comunidades campesinas y las comunidades nativas están incluidas en el reconocimiento de sus derechos étnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indígenas, enfatizando los aspectos sociales, políticos y culturales, lo cual coincide con lo dispuesto en los artículos 89 y 149 de la Constitución de la República. La Comisión recuerda que en dicha ocasión subrayó la necesidad de que las comunidades indígenas estén cubiertas por el Convenio, independientemente de su denominación. La Comisión observa asimismo que el artículo 1 del Convenio se refiere a la «descendencia» y manifiesta su preocupación por el hecho que la referencia a la «descendencia directa» podría tener efectos restrictivos. Recordando la necesidad de unificar, en consulta con los pueblos indígenas, los criterios para la identificación de los pueblos indígenas, la Comisión pide al Gobierno que asegure que el proyecto de ley sobre el derecho de consulta a los pueblos indígenas y originarios garantice que los mismos gozan plenamente de la protección prevista en el Convenio, independientemente de su denominación y que informe sobre toda evolución al respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que indique el estado parlamentario del proyecto de ley marco de los pueblos indígenas u originarios del Perú.

Artículo 7. Participación. En su observación anterior, la Comisión instó al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacional de conformidad con los artículos 2, 6, 7 y 15 del Convenio, teniendo en cuenta el derecho de los pueblos cubiertos por el Convenio a establecer sus propias prioridades y participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional. La Comisión toma nota de que la CGTP señala que no se han desarrollado normas ni instituciones que permitan implementar el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus prioridades de desarrollo ni se han abierto espacios de concertación al respecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la medida de mayor trascendencia es el diálogo llevado a cabo en el marco del Grupo Nacional de Coordinación que contó con la amplia participación de las comunidades amazónicas. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre las medidas adoptadas como resultado del diálogo llevado a cabo en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, su implementación y efectos así como sobre todo otro plan o programa adoptado en beneficio de otras comunidades o pueblos indígenas. La Comisión pide asimismo al Gobierno que indique las medidas adoptadas con miras a poner la legislación y la práctica nacional de conformidad con el Convenio a fin de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus propias prioridades y participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional.

Planes, programas y proyectos de desarrollo nacional. La Comisión observa que en sus observaciones al proyecto de ley sobre el derecho de consulta previa (oficio núm. 142-2010-DP/SCM), el Poder Ejecutivo se opone a que el artículo 2 de dicha ley prevea que «[t]ambién corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente» los derechos colectivos de los pueblos indígenas y sostiene que «el Convenio no prevé la obligación de consulta respecto de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional, con lo cual se amplía innecesaria e inconvenientemente los alcances del Convenio, lo que bien podría paralizar la ejecución de importantes obras de infraestructura para el país». A este respecto, observando que el artículo 7 establece que los pueblos interesados deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente, la Comisión pide al Gobierno que indique el modo en que se garantiza la participación prevista en el Convenio.

Estudios de impacto y protección del medio ambiente. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que informara sobre las medidas tomadas, en cooperación con los pueblos indígenas, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan, conforme al artículo 7, párrafo 4, del Convenio, incluyendo información sobre la coordinación entre el Organismo Supervisor de Inversiones en Energía y Minería (OSINERGMIN) del Ministerio de Energía y Minas y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del Ministerio del Ambiente. A este respecto, el Gobierno informa que el Ministerio de Energía y Minas se encarga de la promoción de las inversiones mientras que las acciones de fiscalización de los proyectos mineros y energéticos recaen en el Ministerio de Ambiente, para lo cual se transferirán las funciones de fiscalización al OEFA.

La Comisión toma nota también de que el Gobierno señala que: 1) el reglamento de consulta y participación ciudadana para las actividades de hidrocarburos y para las actividades eléctricas (decreto supremo núm. 012-2008-EM y resolución ministerial núm. 223-2010-MEM/DM) prevé la consulta y participación ciudadana para la elaboración de los estudios ambientales y prevé también mecanismos de monitoreo y vigilancia ciudadana con posterioridad a la aprobación de dichos estudios a fin de involucrar a los pueblos indígenas y a la población en la protección ambiental; 2) el régimen especial para la administración de reservas comunales aprobado por resolución de intendencia núm. 019-2005-INRENA-IANP prevé un mecanismo de coordinación con los pueblos indígenas para la protección de las áreas naturales protegidas; 3) se han realizado diálogos tripartitos relacionados con la actividad de hidrocarburos en la selva peruana tendientes a la protección del medioambiente del departamento de Madre de Dios; 4) se ha aprobado el desarrollo de un Programa nacional de conservación de bosques, en el marco del cual se han llevado a cabo 67 consultas con las comunidades nativas Ashaninkas en la selva central, y 5) se ha aprobado el proyecto de mitigación y adaptación del cambio climático orientado a las áreas protegidas de la selva central habiéndose financiado un programa de actividades económicas sostenibles con los pueblos indígenas del área. La Comisión toma nota también de que el decreto supremo núm. 002-2009-MINAM aprueba el reglamento sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y consulta ciudadana en asuntos ambientales. Dicho reglamento prevé un mecanismo de participación ciudadana en la definición y aplicación de las políticas relativas al ambiente en el proceso de toma de decisiones públicas sobre materias ambientales, así como en su ejecución y fiscalización. También dispone que las decisiones y acciones de la gestión ambiental buscan la concertación con la sociedad civil (artículo 21). Asimismo, se prevé que los mecanismos de consulta pueden adquirir diversas formas: talleres participativos, audiencias públicas, encuestas de opinión, buzón de sugerencias, comisiones ambientales, regionales y locales, grupos técnicos y comités de gestión, y deben llevarse a cabo en español y en la lengua predominante en el lugar (artículo 29). El proyecto de estudio ambiental debe estar elaborado en español o lengua del lugar y en lenguaje sencillo, y mencionar los impactos identificados y las medidas de mitigación o compensación previstas (artículo 34). El reglamento prevé asimismo un mecanismo de fiscalización ciudadana. La Comisión valora positivamente esta información y pone de relieve que el Convenio requiere que se establezca un diálogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y que, si se cumplen estos requisitos las consultas pueden desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre todos las medidas adoptadas, en cooperación con los pueblos indígenas, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. La Comisión pide también al Gobierno que informe sobre la aplicación específica en la práctica a los pueblos indígenas del decreto supremo núm. 002-2009-MINAM sobre participación y consulta ciudadana en asuntos ambientales y de la legislación sectorial sobre participación ciudadana, y que indique si los estudios de impacto ambiental evalúan también la incidencia social, espiritual y cultural además de las actividades de desarrollo en los pueblos indígenas, tal como está previsto en el artículo 7, 3), del Convenio.

Artículo 14. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores se refirió al decreto legislativo núm. 994 de 2008, que establece un régimen especial para promover la inversión privada en proyectos de irrigación de tierras eriazas con aptitud agrícola de propiedad del Estado. El artículo 3 del decreto dispone que son de propiedad del Estado todas las tierras eriazas con aptitud agrícola, salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal inscrito en los registros públicos. En dicha oportunidad, la Comisión tomó nota de que dicho decreto no tutela los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras tradicionales en los casos en que carecen de un título formal de propiedad, pidió al Gobierno que informara sobre las medidas adoptadas para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión, inclusive a través del acceso efectivo a procedimientos adecuados para solucionar sus reivindicaciones de tierra. La Comisión toma nota de que la CGTP y la CUT se refieren a esta cuestión incluyendo al decreto legislativo núm. 1089 sobre tenencia y propiedad rural. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno informa que los distintos proyectos de titulación y registro de tierras realizados entre 2002 y 2006 beneficiaron a 550 comunidades campesinas y 55 comunidades nativas de la selva amazónica, habiéndose titulado hasta fines de 2009 el 84 por ciento del total de comunidades campesinas y el 87,42 por ciento de comunidades nativas. El Gobierno añade que entre 1975 y 2009 se han reconocido 1.447 comunidades nativas de las cuales se han titulado 1.265 y que los procesos de demarcación y titulación del territorio se rigen por la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de la Selva y Ceja de Selva (decreto-ley núm. 22175) y su reglamento (decreto supremo núm. 003-79-AA). Además, la Ley núm. 24657 sobre Deslinde y Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas prevé la formalización del derecho de propiedad de las comunidades nativas sobre los territorios que ocupan. El Gobierno señala también que el decreto legislativo núm. 1089 y su reglamento (decreto supremo núm. 032-2008-VIVIENDA) establecen un régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales y prevén que el mecanismo de titulación no se aplica a las áreas ubicadas dentro del territorio de las comunidades campesinas y nativas. La Comisión toma nota asimismo de que el Tribunal Constitucional confirmó que el decreto legislativo núm. 1089 y la norma que lo reglamenta no son aplicables a los territorios de los pueblos indígenas, cuenten o no con reconocimiento tal como lo establecen los artículos 3, 1) y 15 del reglamento (expediente núm. 0022-2009-PI/TC, sentencia de 9 de junio de 2010). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente. Asimismo, al tiempo que toma nota de que el decreto legislativo núm. 1089 no es aplicable a los territorios que los pueblos indígenas ocupan tradicionalmente, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre el modo en que se asegura la plena aplicación del artículo 14 del Convenio, y en particular sobre los procesos de titulación y registro de tierras en curso, las superficies tituladas y las comunidades beneficiadas. La Comisión pide al Gobierno que indique la legislación aplicable a dichos procesos. La Comisión pide también al Gobierno que asegure que el artículo 12 del decreto legislativo núm. 994, de 2008, que prevé la posibilidad de desalojar las tierras eriazas en caso de invasión o usurpación no se aplique a aquellos pueblos indígenas que ocupan tradicionalmente las tierras, aunque carezcan de título formal de propiedad.

Artículo 15. Consulta en relación con los recursos naturales. La Comisión toma nota de la existencia de un pre-proyecto de reglamento de consulta a los pueblos indígenas para las actividades minero energéticas elaborado por el Ministerio de Energía y Minas, en seguimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de junio de 2010, que ordenó a dicho Ministerio que, dentro de sus competencias, emitiera un reglamento especial que desarrolle el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, de conformidad con los principios y reglas establecidos por el Convenio (TC núm. 05427-2009-PC/TC). La Comisión toma nota asimismo del proyecto de ley que modifica el marco jurídico del sector eléctrico y autoriza a elaborar el texto único ordenado de las normas que regulan las actividades del sector, enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso (núm. 4335/2010-PE) y del proyecto de ley forestal pendiente ante el Congreso, respecto del cual la Defensoría del Pueblo solicitó que se realizaran consultas. La Comisión pide al Gobierno que suministre informaciones suplementarias en relación con dichos proyectos, y su estado parlamentario y que indique las medidas adoptadas con miras a someterlos a un proceso de consultas con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas.

En lo que respecta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a las actividades de exploración y explotación de recursos naturales que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio y a la necesidad de asegurar la participación y consulta de los pueblos afectados a través de sus instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confianza, la Comisión toma nota de que el Gobierno subraya la importancia de la minería para el desarrollo de las economías locales y la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de los distritos con presencia de la minería. Además, el Gobierno promueve la responsabilidad social empresarial. El Gobierno añade que no se otorgan concesiones mineras en las áreas naturales protegidas de uso indirecto y en las reservas indígenas declaradas. El Gobierno señala que las concesiones mineras sólo conceden el derecho de exploración o explotación de manera preferencial, y el inicio de las actividades está supeditado a la autorización ambiental y la negociación con el propietario superficial. El Gobierno añade que una vez que el titular decide la realización de la exploración o explotación se debe llevar a cabo el procedimiento de consulta y participación ciudadana previsto en el reglamento de participación ciudadana, (decreto supremo núm. 028-2008-EM). Al tiempo que toma nota de esta información, la Comisión observa que el Gobierno no suministra ninguna información respecto de los casos de actividades de exploración y explotación de recursos naturales que afectan a los pueblos indígenas (pueblo indígena en aislamiento voluntario Cacataibo, los pueblos Awajun y Wampís y las comunidades de la provincia de Chumbivilcas) a los que se refirió en sus comentarios anteriores y que fueron presentados por la CGTP. La Comisión toma nota de que la CGTP se refiere en sus últimos comentarios a las actividades de explotación minera que se desarrollan en el caserío de San Antonio de Juprog (comunidad quechua hablante), en el distrito de San Marcos, provincia de Huaria, y que según diversos estudios efectuados tendrían efectos contaminantes y dañinos para la salud de los habitantes (contaminación con plomo, cadmio, zinc y arsénico). Según dichos comentarios, existirían además planes para desplazar a dicha comunidad. Sin embargo, ninguna de las medidas adoptadas hasta ahora han sido objeto de consultas con los pueblos indígenas afectados. La CGTP se refiere también a las concesiones otorgadas para actividades hidrocarburíferas en el territorio del pueblo Matses sin haberlos consultado previamente. La Comisión pone de relieve la importancia del deber del Estado de llevar a cabo consultas previas sobre toda medida que pueda afectar directamente a los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para llevar a cabo consultas con los pueblos indígenas mencionados sobre las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales en los territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera (artículo 13 del Convenio) antes de emprender o autorizar cualquier actividad y para determinar si los intereses de dichos pueblos han sido perjudicados, y en qué medida, con miras a adoptar las medidas de mitigación e indemnización apropiadas. La Comisión pide también al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se investiguen las denuncias relativas a la contaminación de los territorios ocupados por los pueblos indígenas y si se corrobora la existencia de dicha contaminación, despliegue todos los esfuerzos necesarios para proteger la vida y la integridad de los miembros de estas comunidades.

Participación en los beneficios. En cuanto a las medidas adoptadas para asegurar que los pueblos interesados participan en los beneficios obtenidos por las actividades de explotación de los recursos naturales existentes en sus tierras y perciban una indemnización equitativa por los daños que puedan sufrir como resultado de estas actividades, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el decreto de urgencia núm. 028-2006 prevé que los gobiernos regionales y locales deberán invertir el 5 por ciento de los fondos asignados por concepto de canon al financiamiento de proyectos de inversión pública y gasto social en las comunidades ubicadas dentro de las zonas de explotación. La Comisión toma nota también de que el decreto de urgencia núm. 026-2010 aumentó la asignación de dichos fondos (10 por ciento para los gobiernos regionales y 5 por ciento para los gobiernos locales). La Comisión toma nota de que dicho decreto prevé la participación de representantes de las comunidades campesinas y nativas en el control de las decisiones de asignación de dichos fondos. El Gobierno se refiere también a iniciativas privadas que aseguran la participación de los pueblos indígenas en los beneficios y garantizan las indemnizaciones previstas en la legislación sectorial. El Gobierno indica que en el período 2007-2009 las transferencias a las regiones por canon minero ascendieron a 13.300 millones de soles y las transferencias por canon y sobrecanon de hidrocarburos ascendieron a 3,9 millones de soles. Recordando que el artículo 15 del Convenio prevé que los pueblos indígenas deberán participar siempre que sea posible en los beneficios resultantes de las actividades de explotación de los recursos existentes en sus tierras, la Comisión pide al Gobierno que se asegure que los cánones previstos permitan dicha participación en la práctica y que informe sobre las medidas adoptadas al respecto y su impacto real en la vida de los pueblos indígenas, en su desarrollo y en las zonas en las que habitan.

Artículos 26 a 29. Educación. En cuanto a la solicitud de la Comisión de la Conferencia de que se enviaran informaciones acerca de los efectos sobre la formación de los profesores bilingües de la resolución ministerial núm. 0017‑2007-ED que establece el requisito de lograr una nota mínima de 14 puntos (sobre 20 puntos) para poder acceder a la formación en tanto que maestros bilingües, y que ello podría tener como resultado que los candidatos indígenas se vean excluidos de la formación, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa sobre las disposiciones legales que regulan la educación e indica que la Dirección de Educación Superior Pedagógica (DESP) regula los institutos y escuelas de educación superior pedagógicos para que puedan ofrecer la carrera profesional de profesor en educación bilingüe. Dicha Dirección aprueba los planes de formación docente propuestos por las propias instituciones de manera que puedan responder a las necesidades de sus propias comunidades. Asimismo, regula la formación y aprobación de los diseños curriculares de la educación superior pedagógica. Cinco institutos de la región andina ofrecen formación para maestros de educación primaria. En cuanto a las condiciones para ingresar en los estudios docentes, el Gobierno informa que según las estadísticas ha habido un incremento en la participación y que los estudiantes que no alcanzaron la nota mínima de 14 pero que obtuvieron entre 11 y 13,99 puntos pueden acceder al ciclo de nivelación académica. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre las medidas adoptadas y su impacto en la cantidad de maestros bilingües indígenas que se han formado.

Por último, tomando nota de la sugerencia de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, la Comisión recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT se encuentra a su disposición.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2011.]

 

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