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18.ago 2019
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2006. MEXICO. Reclamación C169. Caso supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco. GB.296/5/3

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RECLAMACIÓN (artículo 24) - MÉXICO - C169 - 2006 ---- Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metálica, Acero, Hierro, Conexos y Similares (STIMAHCS)

Document No. (ilolex): 162006MEX169
ENVIO:2002
Documento:(GB.286/20/1)
Documento:(GB.296/5/3)

QUERELLANTE
Sindicato de Trabajadores de la Industria Metálica, Acero, Hierro, Conexos y Similares (STIMAHCS)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

I. Introducción

1. Por comunicación de fecha 5 de noviembre de 2002, dirigida a la Oficina de la OIT para México y Cuba, el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metálica, Acero, Hierro, Conexos y Similares (STIMAHCS), con registro ante las autoridades del trabajo en México núm. 5248, EXP. 10/1014, presentó como propia una comunicación (Nota_1) de fecha 9 de octubre de 2002, la cual, invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentaba reclamación en la que se alegaba que el Gobierno de México había incumplido algunas disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Además, indicando también que ampliaba la comunicación de 9 de octubre referida, adjuntó copia de los estatutos y la toma de nota actualizada, expedidas por la Dirección General de Registro de Asociaciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

2. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1990 y está en vigor para dicho país.

3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:

Artículo 24

Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.

Artículo 25

Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.

4. El procedimiento aplicable en caso de reclamación se rige por el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004).

5. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de las comunicaciones, informó de ellas al Gobierno de México y las transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.

6. En su 286.ª reunión (marzo de 2003), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación presentada por STIMAHCS era admisible y designó a dos miembros del Comité encargado de examinarla, a saber el Sr. Francisco Díaz Garaycoa (miembro empleador, Ecuador) y el Sr. Jesús Urbieta (miembro trabajador, Venezuela) y en su 287.ª reunión el Consejo de Administración designó al Sr. Eduardo Varela (miembro gubernamental, Argentina). El Comité no se reunió con la composición indicada dado que se encontraban en trámite otras reclamaciones. El Sr. Francisco Garaycoa y el Sr. Jesús Urbieta dejaron de pertenecer al Consejo de Administración el cual, en su 293.ª reunión (junio de 2005) designó en su reemplazo al Sr. Guido Ricci (miembro empleador, Guatemala) y al Sr. Gerardo Martínez (miembro trabajador, Argentina).

7. Por comunicación de fecha 5 de abril de 2005, la Oficina invitó al Gobierno a comunicar sus observaciones sobre la reclamación. En comunicación de fecha 8 de agosto de 2005 el Gobierno envió sus observaciones.

 

II. Examen de la reclamación

A. Alegatos presentados

8. En su comunicación, la organización reclamante se refiere fundamentalmente a la construcción de una supercarretera que parte de la ciudad de Oaxaca, ubicada en el Istmo de Tehuantepec, con su ramal a las Bahías de Huatulco (carretera Oaxaca-Istmo-Tehuantepec). El procedimiento utilizado habría violado los artículos 6 (derecho de consulta), 7, apartados 1 y 3 (derecho de decidir sus propias prioridades y participación), 13, 14 (tierras) y 20 (contratación y condiciones de empleo) del Convenio núm. 169.

9. Con relación al derecho de consulta, la organización reclamante declara que desde el inicio de los trabajos preliminares, en 1996, hasta la fecha en que fue presentada la reclamación, en noviembre de 2002, los pueblos indígenas de la región no habían sido consultados ni habían logrado obtener formas de participación a nivel de los Gobiernos federal y estatal. Al respecto, indica que durante los primeros trabajos realizados entre los años 1996 y 1997 con relación a la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco por personal de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), marcando, invadiendo y atravesando tierras de las comunidades indígenas, ni el Gobierno federal ni el estatal habían informado a las comunidades ni habían pedido autorización para dichas tareas. Señalan que desde entonces, tanto el Centro de Derechos Humanos Tepeyac (en adelante, Centro Tepeyac) como comunidades chontales y zapotecas de la Sierra Sur habían solicitado informaciones sin recibir respuesta alguna acerca de las implicaciones económicas, sociales, culturales y ambientales de los trabajos realizados por el Gobierno en tierras de las comunidades. Agrega que los pueblos interesados tuvieron conocimiento del proyecto por los periódicos y por la llegada de ingenieros y topógrafos.

10. Según la organización reclamante, en los años 1998 y 2000 se habrían llevado a cabo nuevas marcaciones sin haber informado ni consultado previamente a las comunidades indígenas a pesar de las actividades concretas que las mismas llevaron a cabo para participar en el proyecto y obtener información. En 1999 el Gobernador de Oaxaca anunció, según la organización reclamante, que a las comunidades en oposición se les expropiaría parte de su territorio.

11. En 2001, las comunidades indígenas habían solicitado información sobre el proyecto en diferentes oportunidades (Nota_2) indicando entre otros las comunidades y lugares (Nota_3) en donde se empezaron a señalar los primeros trazos para la elaboración del proyecto carretero Oaxaca-Istmo-Huatulco. En respuesta a sus solicitudes, el Gobierno había comunicado un documento informativo, el que, según la organización reclamante, estaba redactado en términos técnicos incomprensibles para las comunidades.

12. En 2002, la Dirección de Carreteras Federales y de Proyectos de Carreteras de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte informó mediante oficio dirigido al Centro de Derechos Humanos Tepeyac, la ruta por donde habría de pasar la supercarretera. En opinión de la organización reclamante, esto fue insuficiente y generó más zozobra entre los pueblos afectados pues era imposible calcular el impacto de esa afectación con certeza. El oficio mencionado no contenía el trazado exacto ni el impacto ecológico, cultural y económico de la carretera, lo cual aumentó la incertidumbre sobre la manera en que la carretera afectaría sembradíos, manantiales, ríos, manglares, bosques y asentamientos humanos. La información contenida en ese documento no podía considerarse plena ni certera y por tanto tampoco podía desprenderse del mismo que se hubieran llevado a cabo consultas de buena fe. La organización reclamante indica que en la comunidad de Guadalupe Victoria, las marcaciones y la brecha afectan el único manantial con que cuentan, que en San Juan Alotepec el trazo afecta una gruta donde se encuentra una corriente de agua y vestigios de los antiguos chontales y que en Asunción Tlacolulita el río y sembradíos se verán afectados.

13. Respecto de las tierras, agrega que muchas de las comunidades donde se localiza el último trazo presentan conflictos agrarios ancestrales que hasta la fecha no habían sido atendidos, por lo cual las comunidades podían ser excluidas de la toma de decisiones e indemnizaciones que se pudieran hacer sobre sus tierras. Subraya que la construcción de la autopista significa una ruptura de las estructuras y del tejido comunitario y que rompe literalmente los bienes comunales al atravesar los territorios impidiendo el paso de los pobladores de sus casas a sus parcelas. Indican que en la Agencia Municipal de Guadalupe Victoria, Santa María Zapotitlán y Guiechiquero, perteneciente a Jalapa del Marqués atraviesa frutales y las tierras de mejor calidad para cultivar y que son las únicas con que cuentan, destruyendo el sostenimiento económico familiar. Es importante resaltar que según la organización reclamante, al dejar a los indígenas sin medios tradicionales de subsistencia, se agudiza la ruptura del tejido social y se los deja expuestos a ofertar su mano de obra bajo condiciones laborales desventajosas o bien a convertirse en aspirantes a braceros o trabajadores migrantes. Según las alegaciones, lo único que los pueblos indígenas obtienen del progreso y del desarrollo es el despojo de tierras y culturas y la contaminación del medio ambiente.

14. Según la organización reclamante, en términos generales, el Plan Puebla Panamá (PPP) (Nota_4) se integra en la prevención del medio ambiente, pero las carreteras y en particular la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco atravesará nichos ecológicos importantes sin que se hayan realizado estudios de impacto ambiental y sobre los cuales los pueblos indígenas no tienen conocimiento ni fueron consultados. Dicha ausencia de consulta lesiona la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas que no pueden contribuir en la formulación de proyectos alternativos funcionales que garanticen un verdadero desarrollo de las comunidades.

15. Afirma la organización reclamante que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al realizar marcaciones, mediciones y brechas para la construcción de la carretera, contrató trabajadores indígenas prometiendo buena remuneración y alquiler por las mulas y alimentos para el personal, a pesar de lo cual algunos trabajadores trabajaron 61 días sin retribución. Adjuntan correspondencia (Nota_5) sobre el particular. Agregan que desconocen el apellido del ingeniero que los contrató pero que la camioneta en la que realizaba sus actividades era de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte. También alega la organización reclamante que personal de la Secretaría referida habría solicitado a algunas autoridades tradicionales el apoyo para la realización de trabajos en la carretera con el argumento de que era orden del Gobierno. A estos fines habrían solicitado que las autoridades tradicionales convocaran el Tequio - el cual es una forma organizativa ancestral para realizar obras en beneficio comunitario propia de los pueblos indígenas - sin mediar remuneración alguna aprovechándose del desconocimiento y buena fe y además con la amenaza de que si no cooperaban ya no recibirían apoyo del Gobierno.

16. La organización reclamante se refiere también a otros proyectos en la región del Istmo que se habrían implementado o se estarían implementando en violación a los derechos indígenas, y que además los mismos alteran y ponen en riesgo el medio ambiente. Uno de los casos citados es la construcción de una planta hidroeléctrica en el poblado de Santa María Jalapa del Marqués sin informar a la población. El Centro Tepeyac escribió al Gobierno sin recibir respuesta y a la Corporación Mexicana de Electricidad la cual informó que el proyecto estaba por iniciarse en 2003 aunque según la organización reclamante ya se estaba desarrollando. También se refiere el Sindicato a la creación y ampliación de plantaciones forestales de eucaliptos en las que se contrata a indígenas en condiciones laborales dudosas y cita las plantaciones de San Felipe Zihualtepec, Bajo Mixe, Oaxaca y de granjas de camarones de producción industrial o a gran escala desalentando el trabajo que realizan pescadores originarios a través de sus cooperativas agravando el problema agrario en la invasión de terrenos (en un 50 por ciento), entre otros.

17. Además, la organización reclamante señala que el Gobierno mexicano tanto a nivel federal como del estado de Oaxaca no ha establecido los mecanismos y procedimientos jurídicos internos apropiados para que los pueblos indígenas puedan exigir el cumplimiento y respeto a sus derechos, en particular relativos a la tierra y territorio, que no hay una autoridad clara y mucho menos mecanismos accesibles. Indica que el PPP no cuenta con una regulación jurídica clara. En opinión de la organización reclamante existe un marco jurídico caótico y las autoridades federales y del estado de Oaxaca se trasladan el problema obligando a los pueblos indígenas a tener que padecer la maquinaria burocrática que retarda la atención a sus problemas y no asegura el cumplimiento y respeto de sus derechos.

18. Finalmente, la organización reclamante solicita a la OIT que recomiende al Gobierno que se consulte a los pueblos interesados con mecanismos eficaces y no de manera improvisada sobre los contenidos y viabilidad de esos proyectos. También solicita que la OIT recomiende al Gobierno que se establezcan mecanismos legales sobre los procesos de información y consulta de esos proyectos y que dichos mecanismos sean decididos entre los pueblos y el Gobierno con la asesoría de la OIT y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

19. La organización reclamante adjunta a la comunicación numerosa correspondencia enviada por el Centro Tepeyac y por organizaciones indígenas al Gobierno y correspondencia del Gobierno, artículos de periódicos, fotografías de los trabajos, acta de un congreso indígena y recopilación de firmas de miembros de las comunidades indígenas afectados por la falta de consultas (Nota_6).

B. Observaciones del gobierno

20. Mediante nota de 30 de mayo de 2005, el Gobierno de México solicitó al Comité una ampliación del plazo para comunicar sus observaciones sobre la reclamación. En una comunicación de 8 de agosto de 2005 el Gobierno de México envió sus observaciones sobre la reclamación.

21. En primer lugar, el Gobierno se refiere a cuestiones de procedimiento indicando que tanto la comunicación del FAT como la de STIMAHCS no hacen referencia expresa al artículo 24 de la OIT; que STIMAHCS dice ampliar la reclamación pero solo envía copia de sus estatutos y plantea objeciones en cuanto a la calidad del FAT para presentar reclamaciones.

22. El Gobierno indica que el Plan Puebla Panamá (PPP) surge el 15 de junio de 2001 por decisión de los presidentes de los países que integran la región mesoamericana y que en México fue implementado con consultas a la sociedad a medida en que se gestaron los proyectos y cuando estos gravitaran e incidieran en la cultura, propiedad y forma de vida de los habitantes de la región.

23. Según el Gobierno, el PPP cuenta con sólidos mecanismos jurídicos que regulan su vida institucional a través del Acta de Institucionalización del PPP firmada por los Presidentes de los países integrantes del mecanismo de diálogo y concertación de Tuxla el 25 de marzo de 2004 y a través del reglamento del funcionamiento del PPP que contiene un apartado que prevé la participación de las organizaciones en la sociedad civil a través del componente de Información Consulta y Participación (ICP) buscando un mecanismo de vinculación entre agrupaciones ciudadanas y el PPP.

24. Atendiendo a peticiones de las organizaciones indígenas manifestadas en la Declaración de la 7.ª sesión del Diálogo y Concertación de Tuxtla, llevada a cabo en Mérida, Yucatán, el 28 de junio de 2002, donde se solicitó establecer mecanismos de participación en donde se incluya a grupos indígenas, en mayo de 2003 se creó un mecanismo dentro del componente de Información Consulta y Participación del PPP denominado Grupo Asesor para la Participación Indígena y Etnica (GAPIE). Este mecanismo promueve la participación de organizaciones indígenas y étnicas en los procesos de toma de decisiones respecto de cualquier proyecto de desarrollo de sus comunidades. Afirma el Gobierno que ningún proyecto se pondría en marcha si no cuenta con la aprobación previa - vía consulta - y la participación de las comunidades. El Gobierno indica que, como resultado de la creación del GAPIE ha realizado consultas con las agrupaciones indígenas en sus regiones, para conocer su propia visión de desarrollo, mecanismos de participación e identificación de proyectos reflejados en "Datos de la consulta ciudadana en regiones indígenas 2003-2004" (estados del Sur-Sureste). Indica el Gobierno que de noviembre de 2003 a marzo de 2004 se realizaron 54 talleres en Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz, Yucatán.

25. Al referirse a la construcción de la carretera Oaxaca-Istmo-Huatulco, señala el Gobierno que no se trata de una nueva carretera sino de una carretera construida en los años cincuenta, la cual debido a su precario estado, recientemente ha sido objeto de rehabilitación y modernización. Declara que dichos trabajos se han emprendido en consulta con las comunidades por las cuales atraviesa dicha carretera y teniendo en cuenta el interés y derechos de las mismas.

26. El Gobierno afirma que en lo que toca a las fotografías que supuestamente muestran el estudio de lo que podría ser el trazo de la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco, las mismas no dan certidumbre de que correspondan a los sitios mencionados como afectados y no cuentan con algún punto de referencia, certificación notarial o constancia de la autoridad comunal o de la localidad, por lo que podría tratarse de fotos que fueron tomadas en otros lugares. Declara que las notas periodísticas de los diarios El Sol del Istmo, Noticias, La Jornada el Gobierno adjuntadas a la reclamación, pueden contener datos imprecisos, información no actualizada o hechos que ya han sido superados, por lo que no se consideran pruebas suficientes.

27. El Gobierno se refiere a la petición de información sobre el proyecto de construcción de la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco; al señalamiento de la organización reclamante de que la información proporcionada por el Gobierno en 2002 fue insuficiente; a la indicación de que varias comunidades serían afectadas en el aspecto ecológico como Guadalupe Victoria, San Juan Alotepec, Asunción Tlacolulita; a los conflictos agrarios prevalecientes y al señalamiento de los reclamantes de que aún no se había fijado el monto y pago de la indemnización, pero que sea cual fuere difícilmente sustituiría el nivel de daño provocado a las comunidades. Sobre el conjunto de esos puntos el Gobierno se remite a lo manifestado en lo que respecta a trazos y referencias por donde pasaría la carretera (ver párrafo 25 in fine).

28. En lo que respecta al plano ambiental, el Gobierno indica que el PPP apega su actividad a las convenciones y normas internacionales vigentes y con base en el Memorando de entendimiento para la Coordinación de la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Sostenible del Plan Puebla Panamá, suscrito el 2 de junio de 2003 por los titulares de las carteras de Medio Ambiente de los países miembros y los comisionados presidenciales del PPP, teniendo como instrumentos regionales para su cumplimiento el Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA) y el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México. Afirma el Gobierno que ningún proyecto del PPP será puesto en marcha si no cuenta con el respectivo estudio de impacto ambiental.

29. Respecto de las alegaciones indicadas en el párrafo 15 relativas a los trabajos solicitados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a habitantes de las comunidades sin haberlos remunerado, el Gobierno indica detalladamente la legislación en la materia. Indica además que el Gobierno de México por conducto de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) ha intensificado la difusión y promoción de los derechos y obligaciones laborales de los pueblos indígenas y ha elaborado una Carta de Derechos y Obligaciones Laborales para Indígenas, la cual ha sido traducida a numerosas lenguas indígenas y difundida. Se refiere también al Sistema de apoyos económicos para la migración laboral interna, al Reglamento Federal de Seguridad, Salud y Medio Ambiente, a normas sobre uso de plaguicidas y a legislación en virtud de la cual se prohíbe el trabajo forzoso, entre otros. Indica además que la aplicación de normas de trabajo compete en sus respectivas jurisdicciones a las autoridades del trabajo y que en el caso presente correspondería a las autoridades de las entidades federativas y a sus direcciones o departamentos del trabajo, a la Procuraduría de la Defensa del Trabajo y a las Juntas Federales y Locales de Conciliación, así como a las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje. Concluye señalando que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no es la instancia adecuada para reclamar los derechos laborales en nombre de los pueblos Mixes, Chontales y Zapotecos de la región del Istmo de Tehuantepec del Estado de Oaxaca.

30. Con relación a la construcción de una planta hidroeléctrica en Jalapa de Marqués, la creación y ampliación de plantaciones forestales de eucaliptos y la creación de granjas de camarones a gran escala, subraya el Gobierno que en momento alguno se ha impulsado ningún proyecto de esas características. Por otra parte cuestiona la legitimidad de las firmas enviadas en anexo (Nota_7) ya que no se adjuntaron credenciales de elector de los firmantes, además de que observa que la caligrafía en muchas de ellas es similar y existen firmas semejantes.

Conclusiones

III. Conclusiones del Comité

31. El Comité toma nota de las informaciones y anexos presentados por la organización reclamante y de la respuesta del Gobierno.

32. Toma nota igualmente de que el Gobierno señala que el artículo 24 de la Constitución de la OIT no está mencionado en la reclamación, que STIMAHCS no comunicó una ampliación sino copia de sus estatutos y se refiere asimismo a la falta de legitimidad del FAT para presentar una reclamación. Al respecto, el Comité hace notar que el artículo 24 está citado específicamente en la página 2 de la comunicación como fundamento para presentar la reclamación. Indica que el hecho de que la comunicación de STIMAHCS constituya o no una ampliación, no resulta decisorio a los fines del procedimiento. Sí lo es, en cambio, que en su comunicación STIMAHCS haya declarado que presenta como propia la reclamación adjunta a la comunicación de fecha 9 de octubre de 2002. En cuanto a las alegaciones sobre la falta de calidad del FAT para presentar reclamaciones, el Comité recuerda que el Consejo de Administración, en su 286.ª reunión (marzo de 2003) (Nota_8) declaró admisible la reclamación únicamente respecto de STIMAHCS y que por lo tanto la otra organización no es parte en este procedimiento.

33. Consulta y participación respecto de los proyectos de desarrollo. Artículos 6 y 7 del Convenio. El Comité toma nota de que las alegaciones se refieren en su aspecto medular a la presunta ausencia de consulta y participación de los pueblos indígenas interesados en lo que respecta a los trabajos desarrollados por el Gobierno con relación a la carretera Oaxaca-Istmo-Huatulco desde 1996 hasta noviembre de 2002, fecha de presentación de la reclamación.

34. Alega la organización reclamante que los pueblos indígenas no fueron debidamente informados sobre el trazado exacto de la carretera ni sobre su impacto ecológico, cultural y económico, que tampoco recibieron información plena, ni directamente ni a través del Centro Tepeyac y que no fueron consultados ni pudieron hacer propuestas al respecto. Toma nota en particular del Acta del Congreso de Pueblos Indígenas afectados por la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco celebrado el 16 y 17 de mayo de 2002 y de su carta pública, mencionada en la nota de pie de página 6, indicando la oposición al PPP por, entre otros motivos, la falta de aplicación del artículo 6 del Convenio núm. 169.

35. Los artículos aplicables a este caso son los artículos 6 y 7 del Convenio. Según el artículo 6, 1:

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Este artículo debe leerse conjuntamente con el artículo 7 del Convenio cuyos párrafos 1, 3 y 4 establecen:

1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

...

3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.

4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.

36. El Comité recuerda que según el artículo 6 los gobiernos deberán consultar con las comunidades susceptibles de ser afectadas directamente con el objeto de - según lo dispuesto en el artículo 7 del Convenio - permitirles participar en su propio desarrollo y en particular "efectuar estudios, en cooperación con los pueblos susceptibles de ser afectados a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que dichas actividades puedan tener sobre dichos pueblos" (artículo 7, 3) y "tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados para proteger y preservar el medio ambiente". Se trata entonces de determinar si la consulta y la participación reguladas por el Convenio para los proyectos de desarrollo se han llevado a cabo. Nota asimismo que el Gobierno no contesta la existencia de esta obligación.

37. El Comité toma nota de que en mayo de 2003 se creó un mecanismo dentro del componente de información, consulta y participación del PPP denominado Grupo Asesor para la Participación Indígena y Etnica (GAPIE), mecanismo que, según indica el Gobierno, promueve la participación de organizaciones indígenas y étnicas en los procesos de toma de decisiones respecto de cualquier proyecto de desarrollo de sus comunidades. Observa que según el Gobierno, como resultado de la creación del GAPIE, se han realizado talleres en diferentes regiones de México para conocer la visión de los pueblos indígenas sobre el desarrollo y se refiere a un escrito titulado "Datos de la consulta ciudadana en regiones indígenas 2003-2004 (estados del Sur-Sureste)".

El Comité nota que estos pasos contribuyen a diseñar proyectos de desarrollo incluyentes. Subrayando que la falta de mecanismos apropiados de consulta y participación destinados a los pueblos indígenas afectados por los proyectos de desarrollo, excluye a los pueblos interesados de la elaboración de proyectos que tendrán una incidencia concreta sobre sus vidas en el aspecto social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente, saluda la creación de este nuevo mecanismo. El Comité espera que el mismo tenga en cuenta los requisitos enunciados en los artículos 6 y 7 del Convenio y que contribuirá a propiciar en el futuro una verdadera participación de los pueblos indígenas en los planes y proyectos de desarrollo.

38. El Comité observa que la creación del GAPIE (2003) es posterior al período cubierto por la reclamación (anterior a noviembre de 2002) y que, por lo tanto corresponde en primer lugar examinar si el Gobierno ha proporcionado informaciones concretas sobre eventuales consultas realizadas durante el período cubierto por la reclamación. En segundo lugar observa que la información relativa al GAPIE podría ser pertinente en este caso en cuanto se hubiere aplicado o se aplicase en el futuro a los efectos y situaciones pendientes que hubieran podido generar los trabajos en la carretera.

39. El Comité nota también que según el Gobierno no se trata de la construcción de una carretera sino de la rehabilitación y modernización de la existente y que dichos trabajos se han emprendido en consulta con las comunidades por las cuales atraviesa y teniendo en cuenta el interés y derechos de las mismas. El Comité nota que los reclamantes se refieren genéricamente a la construcción de una supercarretera (Nota_9) pero que sus alegaciones no se fundan en el hecho de que sea de nueva construcción o no, sino en el impacto y consecuencias de los trabajos y a que la información recibida "no contenía el trazado exacto ni el impacto ecológico, cultural y económico de la carretera" (Nota_10). El Comité considera que tanto en el caso de nueva carretera como de trabajos de rehabilitación y modernización resultan aplicables las disposiciones del Convenio en lo que se refiere a la consulta y participación (Nota_11).

40. El Comité nota que el Gobierno, refiriéndose a la carretera, no niega la necesidad de la consulta sino que afirma que "dichos trabajos se han emprendido en consulta con las comunidades por las cuales atraviesa y teniendo en cuenta el interés y derechos de las mismas". El Comité, al tiempo que acoge con agrado esta información, nota que el Gobierno no ha proporcionado informaciones sobre consultas eventualmente efectuadas durante el período cubierto por la reclamación. En consecuencia no puede concluir, sobre la base de la documentación disponible, que haya habido consultas durante el período cubierto por la reclamación.

Teniendo sin embargo en cuenta la afirmación del Gobierno de que sí la hubo, considera necesario disponer de informaciones detalladas sobre los estudios efectuados, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente (artículo 7, 3) que las actividades de construcción y/o rehabilitación y/o modernización en la carretera Oaxaca-Istmo-Huatulco puedan tener sobre esos pueblos y sobre las medidas tomadas en cooperación con los pueblos interesados para proteger y preservar el medio ambiente que habita (artículo 7, 4). El que esos estudios se efectúen de manera previa a las actividades de desarrollo tal como lo dispone el artículo 6 del Convenio, es fundamental por cuanto, además, el artículo 7, 3 dispone que: "Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas".

41. Tierras. Artículos 13 y 14. Respecto de las tierras eventualmente afectadas, el Comité toma nota de las alegaciones de la organización reclamante según las cuales: el último trazo de la carretera afecta comunidades cuyas tierras presentan conflictos agrarios ancestrales que hasta la fecha no habían sido atendidos (por lo cual las comunidades podían ser excluidas de la toma de decisión e indemnizaciones que se pudieran hacer sobre sus tierras); la autopista significa una ruptura de las estructuras y tejido comunitario que también rompe literalmente los bienes comunales al atravesar los territorios impidiendo el paso de los pobladores de sus casas a sus parcelas y que atraviesa las mejores tierras de la Agencia Municipal de Guadalupe Victoria, Santa María Zapotitlán y Guiechiquero, perteneciente a Jalapa del Marqués. En Asunción Tlaculita el río y los sembradíos se verían atravesados. Según la organización reclamante lo anterior dejaría a los indígenas expuestos a ofertar su mano de obra bajo condiciones laborales desventajosas (véase supra, párrafo 13 de este informe).

Respecto de lo indicado por el Gobierno en el sentido de que los anexos proporcionados por la organización reclamante contienen datos imprecisos, información no actualizada o hechos que ya han sido superados por lo cual no constituyen pruebas suficientes, el Comité observa que, en efecto, esta reclamación data del año 2002 y su examen fue postergado debido al tratamiento de otras reclamaciones sobre la manera en que se aplicó el procedimiento de consulta en la adopción de las reformas constitucionales y, por ende, pudiera haber hechos ya superados. Sin embargo, nota que la reclamación se refiere a algunos lugares precisos afectados por los trabajos relativos a la carretera y referidos supra (Agencia Municipal de Guadalupe Victoria, Santa María Zapotitlán y Guiechiquero, perteneciente a Jalapa del Marqués).

Respecto a lo afirmado por el Gobierno sobre la imprecisión de las fotografías éstas tienen inscripciones en su parte superior indicando los siguientes lugares: comunidad Llano Veria Totolapilla, Jalapa del Marqués; comunidad San Juan Alotepec, Yautepec; Comunidad de Guadalupe Victoris, Yautepec y comunidad Asunción Tlacolulita, Yautepec (Nota_12). El Comité considera que, a pesar de lo afirmado por el Gobierno sobre la imprecisión de las fotografías por ejemplo, los nombres citados por la organización reclamante podrían posibilitar que el Gobierno formulara observaciones sobre los trabajos eventualmente llevados a cabo en dichos lugares y la manera en que se ha aplicado el Convenio.

La cuestión planteada en este punto es la de saber si las tierras ocupadas tradicionalmente por las comunidades citadas o por otras afectadas por la carretera, tengan o no, título de propiedad, se han visto afectadas por los trabajos, los estudios de impacto realizados en cooperación con los pueblos indígenas y las medidas adoptadas como consecuencia de dichos estudios, tales como, por ejemplo, puentes sobre la autovía, indemnizaciones, etc. El Comité observa que el Gobierno no ha proporcionado informaciones precisas al respecto. También estima necesario que la organización reclamante proporcione mayores informaciones para facilitar la localización de los sitios mencionados como afectados.

42. Contratación y condiciones de empleo. Artículo 20. Con relación a las alegaciones sobre la contratación - por parte de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al realizar marcaciones, mediciones y brechas - de trabajadores indígenas prometiendo buena remuneración y alquiler por las mulas y alimentos para el personal y que finalmente no fueron pagados; y sobre la solicitud de llamar a Tequio (trabajo comunitario gratuito) para la realización de trabajos gratuitos para dicho organismo, el Comité toma nota de las extensas informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre su legislación laboral, un resumen de la cual está consignada en el párrafo 29 de este informe, y de la declaración del Gobierno de que no es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a quien debe dirigirse para reclamar el pago sino a las autoridades jurisdiccionales del trabajo.

El Comité nota asimismo que el Gobierno no ha proporcionado informaciones concretas sobre estas alegaciones. El Comité considera necesario que el Gobierno proporcione informaciones sobre las medidas que hubiere adoptado para dar seguimiento a este caso en el cual, según las alegaciones, la Administración es el empleador. También considera necesario que la organización reclamante proporcione informaciones concretas sobre las comunidades afectadas, indicando si las personas y/o comunidades afectadas han acudido a la vía judicial a fin de presentar sus demandas y, en su caso, que proporcionen información actualizada sobre el curso que se haya dado a las mismas.

43. En lo que se refiere a las alegaciones sobre la construcción de una planta hidroeléctrica en Jalapa de Marqués, la creación y ampliación de plantaciones forestales de eucaliptos y la creación de granjas de camarones a gran escala, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual en momento alguno se ha impulsado ningún proyecto de esas características. En vista de las informaciones contradictorias, el Comité considera que no cuenta con elementos que le permitan profundizar sobre este punto y que sería conveniente que el Gobierno y la organización reclamante continuaran proporcionando informaciones a la Comisión de Expertos sobre este particular.

44. El Comité toma nota además que diversas comunidades han expresado su preocupación y zozobra al Gobierno mediante el Centro Tepeyac y el Acta y Carta Pública del Congreso de los Pueblos Indígenas de la Región del Istmo. Toma nota de las firmas de comuneros manifestando preocupación por los trabajos de la carretera y también por los trabajos referidos en el párrafo 43 de este informe. Toma nota también de lo expresado por el Gobierno cuestionando la legitimidad de las firmas ya que no se adjuntaron credenciales de elector de los firmantes, además de que se observa que la caligrafía en muchas de ellas es similar y existen firmas semejantes.

El Comité observa que las firmas referidas a los trabajos de la carretera están acompañadas del número de credencial para votar y del sello del juzgado local u otras autoridades locales, en tanto que las firmas referidas a los otros trabajos referidos en el párrafo 43 están selladas por el Centro de Derechos Humanos Tepeyac y firmadas por su director. Si bien puede haber firmas no debidamente acreditadas como lo señala el Gobierno, el Comité no puede concluir que las 149 páginas de firmas avaladas por la organización reclamante y selladas por autoridades comunales o Centro Tepeyac deban ser desestimadas en su totalidad, y el Gobierno tampoco lo afirma. El alcance que el Comité da a las mismas es que muestran que algunos miembros de las comunidades indígenas afectadas no se han sentido incluidos en el proceso de consulta.

Toma nota de que el punto 6 de los puntos petitorios de la reclamación solicita que se establezcan mecanismos legales del proceso de información y consulta de los proyectos de desarrollo de común acuerdo entre los pueblos indígenas y el Gobierno, con la asistencia de la OIT y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Considerando que el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta y participación contribuyen a resolver conflictos mediante el diálogo, disminuyen las tensiones sociales y son el instrumento previsto por el Convenio para que los planes y programas de desarrollo sean verdaderamente incluyentes, el Comité subraya la necesidad de desplegar esfuerzos para intentar generar consensos en cuanto a los procedimientos, de facilitar su acceso dándoles amplia difusión y de crear un clima de confianza con los pueblos indígenas que propicie un diálogo productivo. El Comité considera que es consustancial a toda consulta la instauración de un clima de confianza mutua.

Recomendaciones

IV. Recomendaciones del Comité

45. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 31 a 44 del mismo:

a) solicite al Gobierno que informe a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones si el Grupo Asesor para la Participación Indígena y Etnica (GAPIE), ha sido aplicado y de qué manera, para subsanar las situaciones y efectos que hubieran podido generar los trabajos en la carretera Oaxaca-Istmo-Huatulco;

b) solicite al Gobierno que informe detalladamente a la Comisión de Expertos acerca de los estudios efectuados - durante el período cubierto por la reclamación - en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de construcción y/o modernización en la carretera Oaxaca-Istmo-Huatulco puedan tener sobre esos pueblos; sobre las medidas tomadas en cooperación con los pueblos interesados para proteger y preservar el medio ambiente que habitan; sobre la manera en que los resultados de dichos estudios han sido o son considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas en aplicación de los artículos 6 y 7 del Convenio, y que facilite copia de todo estudio y consulta realizados a esos efectos durante el período cubierto la reclamación;

c) solicite al Gobierno y a la organización reclamante proporcionar informaciones más completas a la Comisión de Expertos sobre la manera en que las tierras ocupadas tradicionalmente por comunidades indígenas en el sentido del artículo 13 del Convenio, tengan o no título de propiedad, incluidas las referidas en el párrafo 41 de este informe, se han visto afectadas por los trabajos de la carretera, y cuales son, así como sobre las medidas adoptadas, incluyendo eventuales indemnizaciones;

d) solicite al Gobierno se sirva proporcionar informaciones sobre el seguimiento dado a las alegaciones sobre trabajadores indígenas contratados oralmente sin pago y sobre el llamado a Tequio, y solicite a la organización reclamante que proporcione informaciones concretas sobre las comunidades presuntamente afectadas por la convocatoria a Tequio, indicando también si las personas y/o comunidad presuntamente afectadas por el trabajo sin pago han acudido a la vía judicial a fin de presentar sus demandas y, en su caso, que proporcione información actualizada sobre el estado las mismas;

e) solicite al Gobierno y a la organización reclamante que proporcionen informaciones detalladas a la Comisión de Expertos fundamentando sus informaciones -contradictorias - respecto de la construcción de una planta hidroeléctrica en Jalapa de Marqués y sobre la creación y ampliación de plantaciones forestales de eucaliptos y la creación de granjas de camarones a gran escala;

f) solicite al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para subsanar la situación que dio origen a la reclamación, incluyendo el establecimiento - en consulta con los pueblos indígenas - de mecanismos eficaces de consulta y participación en los proyectos, planes y programas de desarrollo a fin de garantizar que éstos sean verdaderamente incluyentes, facilitando su acceso mediante su amplia difusión y desplegando esfuerzos para crear un clima de confianza con los pueblos indígenas que propicie un dialogo productivo, y que proporcione informaciones detalladas a la Comisión de Expertos sobre el particular.

46. El Comité solicita al Consejo de Administración que adopte el presente informe, en particular el párrafo 45, y que declare cerrado el presente procedimiento.

Ginebra, 7 de junio de 2006.

 

Punto que requiere decisión: párrafo 46.

 



NOTAS

 

Nota 1. La comunicación de 9 de octubre de 2002 provenía del Frente Autentico del Trabajo (FAT).


Nota 2. Cartas enviadas por el Centro Tepeyac en nombre de comunidades que se indican y firmadas por el Obispo emérito de Tehuantepec y presidente del Centro Tepeyac de fechas 8 de enero de 2001, 25 de enero de 2001, 21 de diciembre de 2001, y 18 de enero de 2002.


Nota 3. La carta de 21 de diciembre de 2001 se refiere a numerosas comunidades que cita en detalle, de las agencias de los municipios de San Carlos Yautepec, San Pedro Martir Quiechapa, Santa María Quiegolani y Santa María Ecatepec, e indica que allí se empezaron a señalar los primeros trazos para los trabajos de la carretera.


Nota 4. Según el portal del Gobierno de México (http://ppp.sre.gob.mx/) el PPP es un instrumento de cooperación que busca integrar a la región mesoamericana, coordinando esfuerzos y acciones de los siete países de Centroamérica y los nueve estados que integran la región Sur-Sureste de México, en la perspectiva de promover el desarrollo integral, así como la integración en aquellos temas que hagan posible que de manera conjunta se creen bienes públicos regionales con el fin de elevar la calidad de vida de los habitantes. El portal del Banco Interamericano de Desarrollo (http://www.iadb.org/ppp/) se refiere al PPP en estos términos: el Plan Puebla Panamá es una propuesta de los ocho países mesoamericanos para fortalecer la integración regional e impulsar los proyectos de desarrollo social y económico en los estados del Sur-Sureste de México y el Istmo Centroamericano. Participan en el PPP Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, y los nueve estados del Sur-Sureste de México, Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. La región mesoamericana cubre más de 1 millón de kilómetros cuadrados y tiene unos 64 millones de habitantes.


Nota 5. Carta del Centro Tepeyac de 21 de mayo de 2002 a
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes según la cual tres trabajadores de Santa Maria Zapotitlán fueron contratados el 3 de abril de 2001 en lugares que se especifican, que se pactó una suma verbalmente y se pagó otra muy inferior haciéndoles firmar una hoja en blanco con el argumento de que se realizarían las gestiones necesarias ante la Secretaría para que les pagaran el resto. Los trabajadores son, según dicha correspondencia, los Sres. Francisco Flores Rosales, Joel Flores Martínez y Elías Flores Martínez, originarios de Santa María Zapotitlán de la sierra chontal y habrían trabajado en: 1) La colindancia de San Juan Alotepec; 2) Cerro Cascabel; 3) Los ocotes tiernos; 4) La laguna; 5) El Guacamayo; 6) El arroyo encino, y 7) El achiote.


Nota 6. Cartas del Centro Tepeyac a partir del 8 de enero de 2001 solicitando informaciones sobre el trazado de la carretera y sus implicaciones (puentes, entronques) y apertura de un proceso de consulta; carta del Coordinador General de
la Presidencia de la República al director del Centro Tepeyac declarando que el Plan Puebla Panamá se encontraba en fase de integración, es un proyecto de desarrollo sustentable cuya prioridad es contribuir a elevar el nivel de vida de los habitantes de la región sur-sureste y oficio 105.1.086 de 16 de enero de 2002 de la Dirección General de Carreteras Federales al Centro Tepeyac con indicaciones generales sobre la carretera indicando que informaciones mas detalladas se deben solicitar a la SCT Oaxaca; carta pública del Congreso de los Pueblos Indígenas de la Región del Istmo realizado el 16 y 17 de mayo de 2002 oponiéndose al proyecto por, entre otros: a) destrucción de la biodiversidad, lugares de culto y dispersión de las comunidades; b) falta de la consulta estipulada en el Convenio núm. 169; c) no respeto de los usos y costumbres de los pueblos indígenas, e) generación de mano de obra barata y despojo de riquezas, y d) riesgo de robo de conocimientos ancestrales cultivados por siglos; carta del Centro Tepeyac a la Secretaría de Comunicaciones y Transporte solicitando el pago de jornales para tres trabajadores y carta de junio de 2002 al Presidente de la República, del Centro Tepeyac y de comuneros y ciudadanos de Jalapa del Marqués expresando su preocupación por la construcción de una planta generadora de energía eléctrica en tierras comunales sin que se les hubiera informado, seguido de 7 páginas de firmas y carta de 1.º de octubre de 2002 al Secretario de Energía sobre dicha planta. También adjuntan: 1) escrito titulado "Ciudadanos de los pueblos indígenas afectados por la no consulta sobre la construcción de la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco" (149 páginas conteniendo aproximadamente 21 firmas por página; 2) fotos de los trabajos emprendidos; 3) artículos de periódicos; 4) Acta del Congreso de Pueblos Indígenas afectados por la supercarretera Oaxaca-Istmo-Huatulco celebrado el 16 y 17 de mayo de 2002 (24 páginas).


Nota 7. Ver nota de pie de página 6.


Nota 8. Repertorio de Decisiones, documento GB.286/205.


Nota 9. Véase párrafo 8.


Nota 10 . Véase párrafo 12.


Nota 11. Véase documento GB.282/14/3, párrafo 82.


Nota 12. Otros lugares se citan en la nota de pie de página 3.

 

 

FUENTE: ILOLEX

 

 

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