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20.ago 2019
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CEACR. OIT. Perú. Observaciones individuales Convenio 169

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oitPerú, Convenio 169 OIT
Informes de
la Comisión de Expertos en la aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR).
Ordenados por año de sesión de
la CEARC.

 

Informes:

2009, 2008, 200720052003, 2002, 2000, 1998, 1997

 

 

CEACR 2009/80a reunión

Observación

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferenciaen junio de 2009 y de las conclusiones resultantes de la Comisión de la Conferencia. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), de fecha 23 de julio de 2009, que fueron comunicadas al Gobierno el 31 de agosto de 2009. Estas observaciones fueron formuladas con el aporte de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación Campesina del Perú (CCP), y organizaciones no gubernamentales que forman parte del Grupo de Trabajo de los pueblos indígenas promovido por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. La Comisión recuerda igualmente que en su observación anterior no consideró la memoria del Gobierno en su integridad debido a su recepción tardía y, por lo tanto, la examinará, en su caso, en la presente observación, junto con la última memoria.

La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia, tras señalar que la Comisión lleva años formulando comentarios en los que expresa su preocupación acerca de los problemas persistentes en lo que respecta a la aplicación del Convenio en diversas esferas, expresó su grave preocupación por los incidentes acaecidos en Bagua e instó a todas las partes a abstenerse de ejercer la violencia. Observó que la situación actual del país surge en relación con la promulgación de decretos legislativos relativos a la explotación de recursos naturales en territorios tradicionalmente ocupados por pueblos indígenas e instó al Gobierno a que establezca inmediatamente un diálogo con las instituciones representativas de los pueblos indígenas en un clima de confianza y respeto mutuo. Le exhortó asimismo a que establezca los mecanismos de diálogo requeridos en el Convenio, con el fin de asegurar que la consulta y la participación sean sistemáticas y efectivas. Además, exhortó al Gobierno a que elimine en la legislación las ambigüedades en cuanto a la identificación de los pueblos abarcados por ella y le instó a que adopte las medidas necesarias para que, sin demora, ponga la legislación y la práctica nacionales de conformidad con el Convenio. A tal respecto, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que elabore un plan de acción en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas.

La Comisión comparte la profunda preocupación de la Comisión de la Conferencia respecto de los incidentes que se produjeron en Bagua en junio de 2009 y considera que estos hechos están relacionados con la adopción de decretos que afectan a los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio sobre sus tierras y recursos naturales, sin su consulta y participación. La Comisión toma nota que tanto el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas como el Comité de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial han expresado preocupaciones parecidas sobre la situación de los pueblos indígenas en el país (véanse respectivamente los documentos A/HRC/12/34/Add.8, 18 de agosto de 2009, y CERD/C/PER/CO/14-17, 31 de agosto de 2009).

La Comisión recuerda que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que realizase más esfuerzos para garantizar sin discriminación los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas de conformidad con sus obligaciones en el marco del Convenio. La Comisión considera que una investigación pronta e imparcial de los hechos ocurridos en Bagua es indispensable para asegurar la existencia de un clima de mutua confianza y respeto entre las partes, que es un requisito imprescindible para instaurar un dialogo auténtico a fin de buscar soluciones concertadas, tal como requiere el Convenio. La Comisión insta, por lo tanto, al Gobierno a que tome sin demora las medidas necesarias para que se investiguen de manera eficaz e imparcial los acaecimientos de Bagua de junio de 2009 y a que proporcione información específica sobre el particular.

Pueblos cubiertos por el Convenio. Artículo 1 del Convenio.La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica, tal como ya lo hizo durante la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, que se elaboró un Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indígenas u Originarios del Perú, que establece una definición de pueblos indígenas u originarios, con el fin de eliminar las ambigüedades en la legislación nacional en cuanto a la identificación de los pueblos abarcados por ella.

La Comisión toma nota de que el artículo 3 del Proyecto contiene dicha definición mientras que el artículo 2 declara que los pueblos indígenas u originarios del Perú comprenden «a las denominadas comunidades campesinas y comunidades nativas; así como a los indígenas en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial; asimismo se aplica a quienes se autoidentifican como descendientes de las culturas ancestrales asentadas en las zonas de costa, sierra y selva peruana». La Comisión toma nota de que, si bien la definición contenida en el artículo 3 del Proyecto reproduce los elementos objetivos de la definición del Convenio, en este artículo no se hace referencia al criterio fundamental de la autoidentificación, a diferencia del artículo 2.

La Comisión nota igualmente que entre los elementos objetivos de la definición prevista por el Proyecto aparece la referencia a que estos pueblos «se encuentran en posesión de un área de tierra» que no figura en el Convenio. Al respecto, la Comisión desea resaltar que el artículo 13 del Convenio hace hincapié en la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste «su relación con las tierras o territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera».

La Comisión señala además a la atención del Gobierno que el artículo 14, párrafo 1), del Convenio y, en particular, la expresión «las tierras que tradicionalmente ocupan» utilizada en este artículo, tiene que leerse junto con el artículo 14, párrafo 3) en materia de reivindicaciones de tierras, en el sentido que el Convenio abarca igualmente situaciones en que los pueblos indígenas y tribales hayan perdido recientemente la ocupación de sus tierras o hayan sido recientemente expulsados de ellas.

La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que armonice, en consulta con los pueblos indígenas, la definición contenida en el Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indígenas u Originarios del Perú con el Convenio. Sírvase también proporcionar información sobre la manera en que se aseguró la consulta y la participación efectivas de los pueblos indígenas en la elaboración de dicho proyecto. Asimismo, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para asegurar que todos los que estén comprendidos en el artículo 1 del Convenio queden cubiertos por todas sus disposiciones y gocen de los derechos contenidos en el mismo en igualdad de condiciones.

Plan de Acción coordinada y sistemática y consulta. Artículos 2 y 6. Con relación a la solicitud de la Comisión de la Conferencia acerca de la elaboración de un plan de acción en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno respecto a que se ha presentado una propuesta de líneas marco para el desarrollo de un plan de acción orientado a dar solución a las principales observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT. Aunque en la memoria se afirme que el Plan de Acción debe elaborarse en colaboración con los representantes de los pueblos indígenas, la Comisión nota que no hay información sobre la manera en que se procederá a establecer la participación de los pueblos indígenas en este proceso y que se contempla una «reunión con los representantes de las organizaciones indígenas» con relación a la fase de ejecución de dicho Plan.

La Comisión toma nota, igualmente, de la creación de varios órganos que, según la memoria del Gobierno, tienen el fin de instaurar el diálogo con los pueblos indígenas amazónicos y andinos. La Comisión toma nota de que en marzo de 2009 se constituyó la Mesa de Diálogo Permanente entre el Estado y los Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana que, según lo dispuesto por el artículo 2 del decreto supremo núm. 002-2009-MIMDES que la crea, «podrá» ser conformada por los representantes de los pueblos indígenas.

Toma nota, asimismo, de la Comisión Multisectorialpara abordar la problemática indígena amazónica (decreto supremo núm. 031-2009-PCM, de 19 de mayo de 2009) y nota que en el acta de instalación y primera sesión ordinaria de la Comisión referida no figuran representantes indígenas.

Toma nota, además, de la Mesa para el Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos (RS 133-2009-PCM, de 24 de junio de 2009), de la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza (RS 135-2009-PCM, de 26 de junio de 2009) y del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, que se encarga de la formulación de un plan integral de desarrollo sostenible para dichos pueblos (resolución suprema núm. 117-2009-PCM, de 26 de junio de 2009). En lo que atañe a este último órgano, la Comisión toma nota de que el Grupo referido creó cuatro mesas de trabajo sobre la conformación de la Comisión Investigadora de los hechos de Bagua, revisión de los decretos legislativos, mecanismos de consulta y plan nacional de desarrollo de la Amazonía. La Comisión toma nota igualmente de las preocupaciones expresadas por la Defensoría del Pueblo acerca del estado del proceso de diálogo establecido en el marco de dicho Grupo.

La Comisión no dispone de información suficiente para valorar el nivel de participación que se ha asegurado a los pueblos indígenas en el marco de los varios órganos anteriormente mencionados. Sin embargo, la Comisión considera que los elementos referidos parecen indicar que, por lo menos en algunos casos, la participación de los pueblos indígenas, a través de sus legítimos representantes, y el diálogo entre las partes no son efectivos. La Comisión también expresa su preocupación acerca de que la proliferación de órganos con competencias, a veces coincidentes, pueda minar el desarrollo de una respuesta coordinada y sistemática a los problemas relativos a la protección y garantía de los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el Convenio.

La Comisión insta al Gobierno a que asegure la plena y efectiva participación y consulta de los pueblos indígenas, a través de sus instituciones representativas, en la elaboración del Plan de acción referido, conforme a los artículos 2 y 6 del Convenio, con el fin de abordar de manera coordinada y sistemática los problemas pendientes respecto de la protección de los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio y poner la legislación y la práctica nacionales de conformidad con el Convenio. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que  proporcione información sobre el particular y sobre las actividades de los diversos órganos referidos, indicando la manera en que se asegura la participación de los pueblos interesados y la coordinación entre las actividades de estos órganos así como entre las actividades de estos órganos y la elaboración del Plan de acción. Sírvase facilitar copia del Plan de acción referido en cuanto se haya finalizado.

 INDEPA. Artículos 2 y 33.La Comisión se refiere a su observación anterior en la cual había tomado nota de las alegaciones de la CGTP respecto de la falta de poder real del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA). La Comisión toma nota de que, según la comunicación de la CGTP de 2009, aunque se haya restablecido la autonomía administrativa del INDEPA, no se ha restablecido la participación de indígenas en su Consejo Directivo y no se han desarrollado políticas concertadas sobre ningún tema que afecte a los pueblos indígenas.

La CGTP alega igualmente que no existen espacios destinados a concertar dichas políticas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno acerca de la constitución, mediante resolución ministerial núm. 277-2009-MIMDES, de una comisión sectorial encargada de elaborar un nuevo proyecto de «Reglamento de Organización y Funciones del INDEPA». La Comisión nota que esta Comisión está conformada por el Viceministro de Desarrollo Social del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), el Presidente Ejecutivo del INDEPA y el Director General de la Oficina General de Planificación y Presupuesto del MIMDES y que se le reconoce la facultad de invitar a especialistas y representantes de diversas instituciones del sector público y privado.

La Comisión nota que en la resolución referida no hay ninguna referencia explícita a la participación de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota igualmente de que la reforma del INDEPA también se contempla en las líneas marco para el desarrollo del Plan de Acción mencionadas anteriormente. La Comisión recuerda al Gobierno que los pueblos indígenas deben participar en el diseño de los mecanismos de diálogo y se refiere igualmente a las preocupaciones expresadas anteriormente respecto de la coordinación entre diferentes órganos y actividades.

La Comisión insta al Gobierno a que asegure la participación efectiva de las instituciones representativas de los pueblos indígenas en el diseño y puesta en práctica de los mecanismos de diálogo y los otros mecanismos necesarios para administrar coordinada y sistemáticamente los programas que  afecten a los pueblos indígenas, incluida la reforma del INDEPA. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que se asegure que tales mecanismos dispongan de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones y de independencia e influencia real en los procesos de adopción de decisiones. Sírvase proporcionar informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto.

 Consulta y legislación. Artículos 6 y 17.En su observación anterior acerca de la adopción sin consulta de los decretos legislativos núms. 1015 y 1073, la Comisión expresó su preocupación por el hecho que todavía se reciban comunicaciones alegando la falta de consultas previas respecto de la adopción de las medidas contempladas en los artículos 6 y 17, 2) del Convenio e instó al Gobierno a avanzar, a la mayor brevedad, con la participación de los pueblos indígenas, en el diseño de mecanismos apropiados de participación y consulta.

La Comisión toma nota de que, en su comunicación de 2009, la CGTP indica que no se han establecido los mecanismos de consulta previa y, en consecuencia, los pueblos indígenas no cuentan con la posibilidad de participar en la toma de decisiones específicas que los afectan. La Comisión toma nota de la derogación de los decretos legislativos núms. 1015 y 1073 sobre las condiciones para disponer del territorio comunal, mediante ley núm. 29261 de septiembre de 2008, y de los decretos legislativos núms. 1090 y 1064, que aprueban respectivamente la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y el Régimen Jurídico para el Aprovechamiento de las Tierras de Uso Agrario, mediante ley núm. 29382 de junio de 2009.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno respecto a que las mesas de trabajo creadas en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos están encargadas, entre otros, de la revisión de los decretos legislativos y de la cuestión de la consulta previa. Sin embargo, la Comisión entiende que el tema de la consulta se aborda también en el proyecto de ley marco de los pueblos indígenas u originarios del Perú. La Comisión toma nota, igualmente, del proyecto de ley núm. 3370/2008-DP, de fecha 6 de julio de 2009, en materia de consulta presentado por la Defensoría del Pueblo ante el Congreso.

La Comisión insiste sobre la necesidad de que los pueblos indígenas y tribales participen y sean consultados antes de la adopción de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, incluso respecto de la elaboración de disposiciones sobre los procesos de consulta, y que la normativa sobre la consulta refleje, en particular, los elementos contenidos en los artículos 6, 7, 15 y 17, párrafo 2) del Convenio. Se refiere igualmente a sus comentarios anteriores acerca de la necesidad de un enfoque coordinado y sistemático. La Comisión insta al Gobierno a establecer, con la participación de los pueblos interesados, los mecanismos de participación y consulta que requiere el Convenio. Le solicita igualmente que proporcione información sobre la manera en que se asegura la participación y consulta de los pueblos referidos en la elaboración de la normativa concerniente a la consulta. La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre todos los progresos que se realicen a este respecto. Recordando que la Comisión de la Conferencia acogió con agrado el hecho de que el Gobierno solicitase asistencia técnica, la Comisión le alienta a avanzar en esta dirección.

Artículos 2, 6, 7, 15 y 33.En su observación anterior, la Comisión  había tomado nota de que las comunicaciones recibidas se referían a numerosas y graves situaciones de conflictos relacionados con un gran incremento de la explotación de los recursos naturales que se encuentran en las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, sin que estos pueblos participen en dicha explotación y sin realizar consultas con ellos a este respecto.

La Comisión toma nota de que, en su comunicación de 2009, la CGTP se refiere a la indicación de la Defensoría del Pueblo respecto a que se registra un incremento de los conflictos socioambientales en el país y señala que estos conflictos se concentran en las áreas indígenas y están relacionados con el acceso y el control de los recursos naturales. La CGTP sostiene que el Estado peruano mantiene una lógica de imposición vertical de sus proyectos en los territorios amazónicos y andinos. Indica que las políticas de desarrollo no contemplan garantías adecuadas en materia de protección del medio ambiente de los pueblos indígenas y que el Ministerio del Ambiente no tiene competencia para intervenir en las políticas del sector energía y minas. Se refiere a una sentencia del Tribunal Constitucional (exp. núm. 03343-2007-PA-TC), en el proceso seguido por el Gobierno regional de San Martín contra diversas empresas petroleras y el Ministerio de Energía y Minas respecto de la realización de actividades hidrocarburíferas en un área de conservación regional, en la cual, tomando en cuenta lo dispuesto por el Convenio, se reafirma el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de emprender cualquier proyecto que pudiera afectarlos y se hace referencia igualmente al artículo 2, inciso 19, de la Constitución que obliga al Estado a proteger la pluralidad étnica y cultural existente en la Nación (párrafo 28). Se refiere además a varios «casos emblemáticos» de actividades de exploración y explotación de recursos naturales que afectan a los pueblos indígenas, como el pueblo indígena en aislamiento voluntario Cacataibo, los pueblos Awajun y Wampís y las comunidades de la provincia de Chumbivilcas.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno respecto a que el Estado peruano entiende la consulta como «los procesos por los que se intercambian puntos de vista» y  ha llevado a cabo una serie de talleres de socialización. La Comisión toma nota igualmente de que el Gobierno se refiere al decreto núm. 012-2008-MEM (Reglamento de participación ciudadana en actividades de hidrocarburos) según el cual la finalidad de la consulta es «llegar al mejor entendimiento sobre los alcances del proyecto y sus beneficios», la cual es mucho más limitada que lo dispuesto en el Convenio.

La Comisión desea resaltar que el artículo 6 del Convenio dispone que las consultas deben tener la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Si bien el artículo 6 del Convenio no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, sí se requiere, como lo subrayó esta Comisión en su observación general sobre el Convenio de 2008, que la forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta permitan la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados «a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso». La Comisión desea resaltar que el Convenio requiere que se establezca un diálogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y que, si se cumplen estos requisitos, las consultas pueden desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos. Asimismo, la Comisión subraya que meras reuniones de información o socialización no cumplen con los requisitos del Convenio.

La Comisión considera que el decreto supremo núm. 020-2008-EM que regula la participación ciudadana en el subsector minería presenta limitaciones similares. La Comisión nota, además, que dicho decreto contempla la posibilidad de la participación ciudadana con posterioridad al otorgamiento de la concesión minera y considera que no cumple con lo previsto por el Convenio.

La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacional de conformidad con los artículos 2, 6, 7 y 15 del Convenio, teniendo en cuenta el derecho de los pueblos cubiertos por el Convenio a establecer sus propias prioridades y participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional.  Recordando que la Comisión de la Conferencia acogió con agrado el hecho de que el Gobierno solicitase asistencia técnica, la Comisión alienta al Gobierno  a avanzar en esta dirección. Asimismo, le solicita que:

i)     suspenda las actividades de exploración y explotación de recursos naturales  que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio en tanto no se asegure la participación y consulta de los pueblos afectados a través de sus instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confianza, en aplicación de los artículos 6, 7 y 15 del Convenio;

ii)    proporcione mayores informaciones sobre las medidas tomadas, en cooperación con los pueblos indígenas, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan, conforme al artículo 7, párrafo 4) del Convenio, incluyendo información sobre la coordinación entre el Organismo Supervisor de Inversiones en Energía y Minería (OSINERGMIN) del Ministerio de Energía y Minas y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del Ministerio del Ambiente, y

iii)   suministre copia del decreto supremo núm. 002-2009-MINAM, de 26 de enero de 2009, que regula la participación y la consulta ciudadana en asuntos ambientales.

En lo concerniente a los beneficios de las actividades extractivas, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno acerca del sistema de regalía minera, canon minero y derecho de vigencia. La Comisión toma nota igualmente de que, en su comunicación de 2009, la CGTP indica que este sistema permite la distribución de los beneficios dentro del aparato estatal sin que ningún beneficio directo vaya a las comunidades afectadas. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre las medidas específicas adoptadas con miras a asegurarse de que los pueblos interesados participen en los beneficios reportados por las actividades de explotación de los recursos naturales existentes en sus tierras y perciban una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades.

Decreto legislativo núm. 994. Artículo 14.La Comisión toma nota de  las observaciones formuladas por la CGTP en su comunicación de 2009 acerca del decreto legislativo núm. 994 «que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola». La Comisión toma nota, en particular, de que dicho decreto estipula un régimen especial para promover la inversión privada en proyectos de irrigación de tierras eriazas con aptitud agrícola de propiedad del Estado. La Comisión nota que, según el artículo 3 del decreto, son de propiedad del Estado todas las tierras eriazas con aptitud agrícola, salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal inscrito en los registros públicos.

La Comisión nota con preocupación que dicha disposición no tutela los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras tradicionales en los casos en que carecen de un título formal de propiedad. La Comisión recuerda que en virtud del Convenio la ocupación tradicional confiere derecho a la tierra independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no y que, en consecuencia, el artículo 14 del Convenio protege no sólo a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen título de propiedad sino también a las tierras que tradicionalmente ocupan.

La Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión, inclusive a través del acceso efectivo a procedimientos adecuados para solucionar sus reivindicaciones de tierras. Sírvase proporcionar información sobre las medidas adoptadas al respecto.

 Medidas educativas. Artículo 31.En sus comentarios anteriores la Comisión expresó su preocupación por algunas declaraciones que pudieran generar prejuicios o inexactitudes respecto de los pueblos indígenas.  La Comisión toma nota con igual preocupación de las indicaciones de la CGTP, contenidas en su comunicación de 2009, respecto de que se ha continuado observando que la autoridad pública adopta una actitud discriminatoria y agresiva hacia los pueblos indígenas. La Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas urgentes de carácter educativo en todos los sectores de la comunidad nacional con el fin de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respecto a los pueblos cubiertos por el Convenio con arreglo al artículo 31 del mismo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]

Solicitud directa

 Comunidad de Santo Domingo de Olmos. Artículo 14 del Convenio.La Comisión se refiere a sus observaciones anteriores, en las cuales había examinado el caso de la Comunidad de Santo Domingo de Olmos. La Comisión recuerda que mediante decreto supremo núm. 017-99-AG se declararon eriazas (improductivas) a 111.656 hectáreas sobre las que la dicha Comunidad alega tener derechos ancestrales y se dispuso su inscripción a favor del Proyecto Especial de Irrigación Hidroenergético Olmos. Recuerda igualmente que por no haber acreditado o presentado el certificado de inscripción registral, se declaró improcedente la acción de amparo interpuesta por la misma. La Comisión toma nota que, en su memoria del 2008, el Gobierno reitera que, si bien la Comunidad de Santo Domingo de Olmos ahora cuenta con personería jurídica formalizada, carece de representación jurídica legítima, requisito ineludible para solicitar la regulación de sus tierras ante el organismo competente, la Dirección Nacional Agraria del gobierno regional de Lambayeque, y que corresponde a la misma comunidad decidir la regulación de su representación legal. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que adopte las medidas adecuadas, en consulta con la comunidad afectada, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que dificultan que la Comunidad de Santo Domingo de Olmos pueda ejercer efectivamente su reivindicación sobre las tierras sobre las que alega tener ocupación tradicional, a fin de que pueda hacer uso del recurso previsto en el artículo 14, párrafo 3 del Convenio y, en su caso, obtener la protección efectiva de sus derechos. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados sobre ese particular.

 Salud. Artículo 25.La Comisión toma nota de las observaciones de la CGTP relativas al artículo 25 del Convenio. Recuerda que en sus comentarios de 2005 había notado que, según la memoria del Gobierno, las condiciones de vida y salud de los pueblos indígenas eran muy inferiores a los promedios nacionales y llegan a extremos alarmantes. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información actualizada sobre medidas adoptadas en aplicación del artículo 25 del Convenio.

 Educación. Artículos 26 a 29.En su comunicación de 2009, la CGTP se refiere a la Encuesta Nacional de Hogares de 2007 del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) la cual señala que se ha retrocedido en un 3,3 por ciento en el aprendizaje del quechua y un 0,5 por ciento en el aprendizaje del aymara con relación al censo de 1993. Indica que estos porcentajes sugieren que aproximadamente el 20 por ciento de la población quechua y aymara ha dejado de aprender su idioma. Señala que la resolución ministerial núm. 0017-2007-ED del Ministerio de Educación ha instaurado el requisito de lograr una nota mínima de 14 (sobre 20) para que los indígenas se formen como maestros bilingües. Alega que dicha normativa podría resultar en la eliminación de la participación indígena en el proceso educativo. Indica que los exámenes para ingresar en los institutos pedagógicos no se han elaborado tomando en cuenta las diferencias culturales, ni se han valorado en el puntaje los saberes interculturales de los profesores indígenas. Señala que en el caso especifico de la Educación Intercultural Bilingüe, los resultados de los exámenes para ingresar en los institutos educativos en 2009 indican que de 477 postulantes a la educación primaria bilingüe, solamente cuatro profesores han logrado ingresar. La Comisión recuerda que, según lo dispuesto por los artículos 26 y 27 del Convenio, los Estados tienen la obligación de garantizar a los miembros de los pueblos indígenas la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional y, al mismo tiempo, de desarrollar programas educativos, en cooperación con los pueblos interesados, que abarquen su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales. El artículo 27, 2), del Convenio dispone además que la autoridad competente debe asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de programas de educación. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para dar efectos a los artículos 26 y 27 del Convenio en la práctica y le invita a contestar a las observaciones formuladas por la CGTP.


   

CEACR 2008/79a reunión

Observación

La Comisión toma nota de una comunicación de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) respecto al cumplimiento del Convenio en Perú, remitiendo el informe alternativo 2008 sobre la aplicación del Convenio en ese país, recibida el 5 de agosto de 2008 y comunicado al Gobierno el 1.º de septiembre de 2008. Este informe fue elaborado con la participación de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Confederación Campesina del Perú (CCP), Confederación Nacional Agraria (CNA) y Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), Asociación Regional de los Pueblos Indígenas de la Selva Central (ARPI), Organización Regional AIDESEP Ucayali (ORAU) y organizaciones no gubernamentales que forman parte del Grupo de Trabajo de pueblos indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. La Comisión toma nota asimismo de dos comunicaciones del Sindicato General de Comerciantes Mayoristas y Minoristas Centro Comercial Grau Tacna (SIGECOMGT), de 17 de septiembre de 2007, que fuera enviada al Gobierno el 27 de septiembre de 2007 y otra de 28 de marzo de 2008 que fuera comunicada al Gobierno el 2 de mayo de 2008. Además, en su observación de 2007, la Comisión tomó nota de otra comunicación de la CGTP y de una comunicación de SIGECOMGT, oportunamente comunicadas al Gobierno, que no examinó por cuanto el Gobierno informó que debido al movimiento telúrico de gran intensidad que se produjo en Perú el 15 de agosto de 2007 no había estado en condiciones de proporcionar informaciones, por lo cual las examinará en esta oportunidad. Además, la Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, recibida el 17 de octubre de 2008, que informa que recibió directamente de la CGTP el informe alternativo, el 5 de agosto, pero no proporciona comentarios sobre las comunicaciones. Debido a su recepción tardía, la Comisión considerará algunos elementos de la memoria relacionados con las comunicaciones y la examinará detalladamente en 2009, junto con la respuesta a los presentes comentarios.

Pueblos cubiertos por el Convenio Artículo 1 del Convenio.Las comunicaciones indican que en Perú se utilizan diversas categorías para referirse y reconocer a los pueblos indígenas y como resultado no queda claro a quién se aplica el Convenio. Explican que la categoría jurídica de «pueblos indígenas» no se encuentra en la Constitución, que el sujeto jurídico creado por la colonia y admitido por la Constitución y la mayor parte de la legislación es el de «comunidad». Indican que en el país hay comunidades campesinas y nativas y que se encuentran registradas 6.000 comunidades. Se refieren concretamente a leyes que utilizan los términos «comunidades nativas», o «campesinas» o «pueblos indígenas» de forma paralela a veces, y diferenciada otras, y que además hay diferencia en los grados de aplicación del Convenio. Indican, por ejemplo, que en el caso de las comunidades nativas se han venido dando una serie de medidas afirmativas para garantizar mejor el derecho a la consulta; sin embargo, se habrían producido pocos avances en el cumplimiento del Convenio cuando se trata de comunidades campesinas de la costa y de la sierra del país.

La Comisión toma nota que el Gobierno informa que el reglamento de la ley núm. 28945, Ley del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, señala en su artículo 2 las definiciones que abarcarían a los pueblos andinos, pueblos amazónicos y pueblos afroperuanos. La Comisión toma nota que según el Gobierno las comunidades campesinas y las comunidades nativas están incluidas en el reconocimiento de sus derechos étnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indígenas, enfatizando los aspectos sociales, políticos y culturales. Esta afirmación parece ser positiva en el sentido de que confirma anteriores memorias del Gobierno y comentarios de la Comisión en el sentido de que las comunidades indígenas están cubiertas por el Convenio independientemente de su denominación. Sin embargo, parece haber diferencias en la aplicación del Convenio, especialmente en cuanto a su alcance. La Comisión considera que, en la medida en que las comunidades campesinas reúnen los requisitos del artículo 1, párrafo 1, del Convenio, deben gozar de la protección integral del Convenio independientemente de las diferencias o similitudes con otras comunidades, e independientemente de su denominación.

Desde hace varios años, la Comisión se refiere a esta cuestión, y en 1998 declaró en una solicitud directa: «la Comisión se permite sugerir al Gobierno que proporcione un criterio unificado de las poblaciones que son susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, ya que las varias definiciones y términos pueden dar lugar a confusión entre poblaciones campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de selva». La Comisión nota que según las comunicaciones habría diferentes grados de aplicación del Convenio según la denominación de la comunidad. Observa, además, que la terminología utilizada en las diferentes leyes genera confusión y que la denominación o diferentes características de los pueblos no afectan su naturaleza en lo que concierne al Convenio si se encuentran comprendidas en el artículo 1, párrafo 1), del Convenio. La Comisión reitera que el concepto de pueblo es más amplio que el de comunidad y las engloba y que, cualquiera sea su denominación, no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicación del Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas nativas, campesinas u otras estén comprendidas en el artículo 1, párrafo 1, a) o b), del Convenio, en cuyo caso corresponde aplicarles por igual todas las disposiciones del Convenio. Esto no significa que no se pueden desarrollar acciones diferenciadas para atender necesidades específicas de ciertos grupos como por ejemplo las comunidades no contactadas o en aislamiento voluntario. La Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno que las variadas denominaciones y tratamiento legislativo genera confusión y dificulta la aplicación del Convenio.

En consecuencia, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que proporcione, en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas, un criterio unificado sobre los pueblos susceptibles de ser cubiertos por el Convenio, que ponga fin a la confusión resultante de las varias definiciones y términos y a proporcionar informaciones sobre el particular. Además, insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que todos quienes estén comprendidos en el artículo 1 del Convenio queden cubiertos por todas sus disposiciones y gocen de los derechos contenidos en el mismo en igualdad de condiciones, y a proporcionar informaciones sobre el particular.

Acción coordinada y sistemática. Artículos 2 y 33.La CGTP alega  incumplimiento flagrante y sistemático del artículo 33 del Convenio respecto de la obligación del Estado de asegurarse que existen instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados y de que tales instituciones disponen de los medios necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones. Indica que en 2005, mediante ley núm. 28495 se creó el Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) como organismo participativo, con autonomía administrativa y presupuestaria que tiene por mandato principal proponer políticas nacionales dirigidas a la promoción y defensa de los pueblos indígenas y afroperuanos, de supervisar dichas políticas y de articular su implementación. Indica la CGTP que aunque hay representantes indígenas en el Consejo directivo la disparidad de representación facilita que se impongan decisiones por parte del Estado. Afirma, asimismo, que la gran mayoría de las decisiones se toman sin participación de este Consejo. Se refiere el sindicato a la falta de poder real del INDEPA, que está ubicado en la estructura del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, lo que desnaturaliza su estructura y socava la participación indígena en el proceso de toma de decisiones. Plantean la necesidad de fortalecer el INDEPA. La Comisión recuerda, como ya lo ha establecido anteriormente, que los artículos 2 y 33 son complementarios, y que para una correcta aplicación del artículo 2 que dispone que «los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos», es indispensable la creación de instituciones o mecanismos apropiados contemplada en el artículo 33. El Convenio prevé que todo el sistema de aplicación de sus disposiciones se haga de manera sistemática y coordinada en cooperación con los pueblos indígenas. Esto supone la creación de los órganos y mecanismos adecuados a esos fines. La Comisión solicita al Gobierno que, con la participación y en consulta con los pueblos indígenas, proceda a dotarse de las instituciones y mecanismos previstos por el artículo 33 del Convenio, que se asegure de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones, y que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto.

 Consulta y legislación. Artículos 6 y 17.La Comisión toma nota que el 19 de mayo de 2008 se aprobó el decreto legislativo núm. 1015, mediante el cual se modificó el número de votantes que se requerían para disponer del territorio comunal. Indica la CGTP que, ante la crítica generalizada, esta norma fue modificada el 28 de junio de 2008 por el decreto legislativo núm. 1073 que también flexibiliza las condiciones para disponer del territorio comunal. Indican que esta legislación no ha sido consultada.

La Comisión llama a la atención del Gobierno que, según el artículo 6, 1), a), del Convenio, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que según el artículo 17, 2), del Convenio, deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. La Comisión recuerda que el Consejo de Administración se refirió a una cuestión similar en 1998 con relación a la ley núm. 26845 (documento GB.273/14/4) y declaró «en virtud del artículo 17, 2), del Convenio, cada vez que los gobiernos contemplen adoptar medidas que afecten la capacidad de los pueblos indígenas o tribales para enajenar o transmitir sus derechos sobre sus tierras fuera de su comunidad deben realizar consultas previas con ellos. En este caso, en particular, el Comité nota que no hay indicios de que se han realizado consultas sobre las implicaciones de estas medidas de titularización con los pueblos concernidos como lo dispone el Convenio».

Además dicho informe recordó al Gobierno su obligación de consultar en el caso del artículo 17, 2), incluso sobre el alcance e implicaciones de las medidas propuestas. La Comisión expresa su preocupación por el hecho de que diez años después de emitido dicho informe del Consejo de Administración aún se reciban comunicaciones alegando falta de consulta previa respecto de la adopción de las medidas contempladas en los artículos 6 y 17, 2), del Convenio. La Comisión insta al Gobierno a avanzar, inmediatamente, con la participación de los pueblos indígenas, en el diseño de mecanismos apropiados de participación y consulta y lo exhorta a consultar a los pueblos indígenas antes de la adopción de las medidas referidas en los artículos 6 y 17, 2), del Convenio y a proporcionar informaciones sobre el particular.

La Comisión toma nota que según el SIGECOMGT se están tramitando los proyectos de ley núms. 690 y 840 en el Congreso, para promover la inversión privada en territorios de pueblos indígenas amazónicos, sin su consulta. La Comisión solicita al Gobierno que asegure la consulta respecto de esos proyectos y que proporcione informaciones sobre las consultas realizadas.

Participación, consulta y recursos naturales Artículos 2, 6, 7, 15 y 33. Las comunicaciones se refieren a numerosas y graves situaciones de conflictos — que enuncian extensamente — relacionados a un incremento radical en la explotación de recursos naturales en tierras tradicionalmente ocupadas por pueblos indígenas, sin participación ni consulta. Indican que la minería pasó de abarcar menos de 3 millones de hectáreas en 1992 a 22 millones de hectáreas en 2000 y que, de las 5.818 comunidades reconocidas en el Perú, 3.326 se vieron afectadas. Entre los que llaman «casos emblemáticos» se refieren al proyecto minero Río Blanco. Indica la CGTP que la discusión que subyace en Río Blanco es el tipo de desarrollo que desea la población, que elaboró una propuesta alternativa sustentable para la región llamada «Visión de futuro compartido y sostenible» que no incluye la minería, pero que el Gobierno no prestó atención a dichas iniciativas. Respecto de los hidrocarburos, indican que de los 75 millones de hectáreas que tiene la Amazonía peruana, más del 75 por ciento están cubiertos por lotes de hidrocarburos superpuestos a territorios indígenas. En ese contexto se refieren detalladamente a numerosos casos de explotación de recursos naturales, sin participación ni consulta, y adjuntan un informe de la Defensoría del Pueblo de diciembre de 2006, titulado «Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú» que alerta sobre la gravedad de la situación, indica que los pueblos indígenas y campesinos son los más afectados y que no se oponen siempre a la exploración y explotación sino que quieren también recibir los beneficios de tales actividades.

La comunicación transmitida por la CGTP se refiere al reciente Reglamento de participación ciudadana en actividades de hidrocarburos, decreto núm. 012-2008-EM. Sostiene que el mismo otorga respaldo legal a las actividades de monitoreo promovidos por las empresas pero que no existe el mismo respaldo para el monitoreo comunitario, creándose así condiciones para la manipulación y la cooptación. Respecto de las explotaciones forestales indican que si bien la ley núm. 27308 protege de manera formal los derechos de los pueblos indígenas éstos no han contado en la práctica con ningún acompañamiento técnico o económico, que faltan políticas y controles efectivos, y que además hay superposición de concesiones forestales en territorios comunales y enuncian 18 casos en Ucayali. La comunicación de SIGECOMGT refiere numerosos casos de presuntas violaciones del Convenio en lo que concierne a extracción de recursos naturales, consulta y derechos relativos a las tierras, con graves consecuencias debido a la contaminación medioambiental por actividad minera, en particular el agua. Se refiere a, entre otros, las actividades de la empresa Barrick Misquichilca en la provincia Huaraz de Ancash y a las actividades de la minera Newmont en Tacna. Respecto a recursos forestales se refiere a que 53.000 hectáreas del bosque de Loreto que es un bosque virgen, se habría dado en concesión para reforestar sin participación ni consulta de las comunidades indígenas.

El Gobierno no proporciona respuesta a estos comentarios pero informa que, en mayo de 2008 expidió por decreto supremo núm. 020-2008-EM de la Dirección General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas el Reglamento de participación ciudadana en el subsector minería que, según la memoria, da efecto a los artículos 2, 7, 13, 15 y 33 del Convenio. Informa que la adopción del reglamento contó con una amplia participación ciudadana. También informa que se ha adoptado en ese sentido la siguiente legislación: el decreto supremo núm. 012-2008-EM, Reglamento de participación ciudadana en el subsector hidrocarburos; decreto supremo núm. 015-2006-EM, Reglamento de protección ambiental para el desarrollo de las actividades de hidrocarburos, y decreto supremo núm. 020-2008-EM, Reglamento ambiental para las actividades de explotación minera. Además informa que desde enero de 2008 el Ministerio de Energía y Minas viene promoviendo reuniones de diálogo que denomina «diálogo tripartito» con participación del Gobierno, sector privado y líderes indígenas, en las regiones de Madre de Dios, Loreto y Ucayali y que en estas dos últimas se han formado comités de coordinación. Asimismo indica que el Programa nacional de cuencas hidrográficas y conservación de suelos (PRONAMACHS) del Ministerio de Agricultura hace de la participación el principal elemento de su estrategia.

La Comisión toma nota de que, según la memoria, el Gobierno ha realizado ciertos esfuerzos en materia de consulta y participación pero no puede dejar de notar que las comunicaciones, elaboradas con amplia participación indígena, e incluso el informe de la Defensoría citado hacen referencia a que estos esfuerzos son puntuales, aislados e incluso no ajustados al Convenio (reuniones de información y no de consulta por ejemplo) y que falta participación y consulta para hacer frente a los numerosos conflictos relacionados con explotación de recursos en tierras ocupadas tradicionalmente por pueblos indígenas. La Comisión expresa su preocupación por los alegatos recibidos y la falta de comentarios del Gobierno sobre los mismos. La Comisión insta al Gobierno que, con la participación y consulta de los pueblos indígenas adopte sin demora las medidas necesarias para garantizar: 1) la participación y consulta de los pueblos indígenas de manera coordinada y sistemática a la luz de los artículos 2, 6, 7, 15 y 33 del Convenio; 2) la identificación de situaciones urgentes relacionadas con la explotación de recursos naturales que pongan en riesgo las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados y la aplicación rápida de las medidas especiales que se precisen para salvaguardarlos. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones sobre dichas medidas, junto con sus comentarios a las comunicaciones recibidas.

La Comisión envía una solicitud directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2009.]

Solicitud directa

La Comisión toma nota de una comunicación de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) respecto al cumplimiento del Convenio en Perú, remitiendo el Informe alternativo 2008 sobre la aplicación del Convenio en Perú, recibida el 5 de agosto de 2008 y comunicado al Gobierno el 1.º de septiembre de 2008. Este informe fue elaborado con la participación de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESP), Confederación Campesina del Perú (CCP), Confederación Nacional Agraria (CNA) y Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), Asociación Regional de los Pueblos Indígenas de la Selva Central (ARPI), Organización Regional AIDESEP Ucayali (ORAU) y organizaciones no gubernamentales que forman parte del grupo de trabajo de pueblos indígenas de la coordinadora nacional de derechos humanos. Además, en su observación de 2007 la Comisión tomó nota de otra comunicación de la CGTP oportunamente comunicada al Gobierno. La Comisión toma nota que el Gobierno no proporcionó comentarios sobre estas comunicaciones.

Pueblos no contactados. Artículo 31 del Convenio.La Comisión toma  nota que según la comunicación de la CGTP el Gobierno ha asumido una política y un discurso orientados a desconocer y mal informar a la opinión pública sobre la naturaleza, los derechos y las reivindicaciones de los pueblos indígenas, ridiculizándolos. La comunicación incluye varias citaciones del Presidente y en particular se refieren a una declaración que habría efectuado según la cual «y contra el petróleo, han creado la figura del nativo selvático «no conectado»; es decir, desconocido pero presumible (…)». Indica la comunicación que no son las organizaciones indígenas quienes han creado la figura de esta población amazónica no conectada sino que el propio Estado peruano los ha reconocido y se ha comprometido a defender sus derechos en varias disposiciones legales que cita. La Comisión expresa su preocupación por declaraciones que pudieran generar prejuicios o inexactitudes respecto de los pueblos indígenas, recuerda que el artículo 31 del Convenio dispone que «Deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos los sectores de la comunidad nacional (…), con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respecto a esos pueblos. A tal fin, deberán hacerse esfuerzos por asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados». La Comisión solicita al Gobierno que aplique plenamente esta disposición y que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto.

Parte VIII del formulario de memoria.La Comisión toma nota que según  las CGTP la memoria alternativa se elaboró con la participación de las organizaciones indígenas mencionadas lo cual culminó con tres reuniones en Lima los días 30 de junio, 21 de julio y 4 de agosto de 2008. Que se envió al Ministerio del Trabajo una propuesta participativa el 19 de mayo de 2008 y se lo invitó a reuniones en julio y agosto de 2008 pero que no asistió. El Gobierno informa que tenía previsto realizar, en la tercera semana de agosto de 2008, un Taller de presentación del proyecto de memoria con todas las organizaciones indígenas más representativas con el apoyo técnico y financiero de la OIT, pero que no se pudo realizar por acontecimientos ajenos a su voluntad. Indica que resulta importante aclarar que dichos acontecimientos fueron protestas y manifestaciones realizadas en la región amazónica con relación a decretos sobre tierras, así como la transferencia del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) a otro Ministerio. La Comisión, notando que la visión que las organizaciones presentan sobre la aplicación del Convenio diverge completamente con la visión del Gobierno, considera que sería muy provechoso que el Gobierno consultara con las principales organizaciones indígenas en vista de la preparación de su próxima memoria con suficiente antelación y solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre el particular.


   

CEACR 2007/78a reunión

Observación

La Comisión toma nota del Informe alternativo de 2006 remitido por la 1. Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) respecto al cumplimiento del Convenio en Perú, recibido el 17 de octubre de 2006 y enviado al Gobierno el 17 de noviembre de 2006. Este informe fue elaborado con la participación del Grupo de Trabajo sobre Pueblos indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y por las siguientes organizaciones: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Confederación Campesina del Perú (CCP), Confederación Nacional Agraria (CNA) y Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI). La Comisión toma nota asimismo de una comunicación del Sindicato General de Comerciantes Mayoristas y Minoristas Centro Comercial Grau Tacna (SIGECOMGT), recibida el 30 de julio de 2007 y comunicada al Gobierno el 20 de agosto de 2007.

La Comisión toma nota que el Gobierno ha enviado una carta, con fecha 20 2. de agosto de 2007, indicando que el movimiento telúrico de gran intensidad que se produjo en Perú el 15 de agosto de 2007 ha afectado gravemente las instalaciones de la sede central del Ministerio de Trabajo, paralizando sus actividades lo cual impide dar un oportuno cumplimiento a las solicitudes de la Comisión. La Comisión comprende las razones invocadas por el Gobierno y manifiesta su solidaridad hacia las víctimas de este desastre natural. La Comisión analizará detalladamente estas comunicaciones junto con la próxima memoria del Gobierno y con los comentarios que el Gobierno considere oportuno formular.

3.La Comisión invita al Gobierno a proporcionar detalladas  informaciones sobre:

a)    Artículo 1 del Convenio. Pueblos protegidos por el Convenio. Las medidas adoptadas, incluyendo medidas legislativas, para que todos quienes estén comprendidos en el artículo 1 del Convenio queden cubiertos por el mismo, independientemente de su denominación, y teniendo en cuenta que el concepto de Pueblos Indígenas del Convenio es mas amplio que el de comunidad y que las engloba.

b)    Artículos 13, 2), y 15. Consulta y recursos naturales. Las medidas adoptadas en consulta y con la participación de los pueblos indígenas, en particular a través de sus instituciones representativas, con el fin de establecer o mantener procedimientos apropiados de consulta con los pueblos indígenas para determinar si sus intereses serán afectados y en qué medida antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de recursos naturales en el caso de recursos del subsuelo propiedad del Estado o de otros recursos sobre los que el Estado tenga derechos y que se encuentren en las tierras y territorios definidos en el artículo 13, 2), del Convenio.

c)     Artículos 2, 7 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas. Las medidas adoptadas para institucionalizar cada vez más la participación indígena en las políticas públicas que les afecten de acuerdo a lo establecido por los artículos 2, 7 y 33 del Convenio, y a mantenerla informada sobre los progresos logrados.

4.La Comisión invita al Gobierno a brindar las informaciones  requeridas junto con su próxima memoria, así como las informaciones requeridas por la Comisión en 2005, que tratan, en particular, de la aplicación del artículo 14 del Convenio (tierras).


   

CEACR 2005/76a reunión

Observación

1. Artículos 2 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática para aplicar las disposiciones del Convenio con la participación de los pueblos indígenas. La Comisión nota que, en el año 2001, mediante decreto supremo núm. 111-2001-PCM, se creó la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, cuya finalidad es aprobar, programar, promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas. Nota con interés que la CONAPA junto con la cooperación internacional ha desarrollado en 2003 aproximadamente 20 encuentros y talleres sobre identidad, consulta, participación, desarrollo sostenible y fortalecimiento de las organizaciones indígenas. La Comisión considera que la participación de los pueblos indígenas en las políticas que les afecten es fundamental para la buena aplicación de las disposiciones del Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara informaciones sobre la manera en que las distintas organizaciones indígenas están representadas en la CONAPA, sobre su participación y sobre las actividades realizadas por dicha comisión. Tomando nota asimismo que la CONAPA ha propuesto la reforma de la Constitución Política del Perú para que se cree un nuevo capítulo sobre los derechos de los pueblos indígenas y poblaciones afroperuanas, la Comisión invita al Gobierno a proporcionar copia de dicha propuesta y a mantenerla informada sobre los desarrollos relacionados.

Comunidad de Santo Domingo de Olmos

2. Artículo 14. Desde el año 2000, la Comisión viene examinando una comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) según la cual mediante decreto supremo núm. 017-99-AG, el Gobierno expropió 111.656 hectáreas de las tierras ancestrales de la comunidad indígena de Santo Domingo de Olmos, y que dichas tierras serían adjudicadas a inversionistas privados para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico, sin compensación alguna para la comunidad indígena referida. El Gobierno indicó que no se trataba de una expropiación y que se había dejado a salvo el derecho de propiedad de terceros.

3. En su observación de 2002, la Comisión examinó detalladamente la legislación que regula el régimen jurídico de las tierras agrícolas, entre ellas la ley núm. 26505, de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, de fecha 17 de julio de 1995 y su Reglamento. Notó que el artículo 4 del decreto impugnado declaró eriazas a 111.656 hectáreas sobre las que la comunidad de Olmos alega tener derechos ancestrales y el artículo 5 dispuso su inscripción a favor del Proyecto Especial de Irrigación Hidroenergético Olmos. Advirtió que si bien no se había seguido el procedimiento de expropiación, según lo indicado por el Gobierno, se habían incorporado al dominio del Estado y adjudicado a particulares, tierras sobre las que una comunidad indígena alega tener derechos ancestrales. En ese sentido tomó nota de cuatro resoluciones de las que se desprendería la existencia de ocupación tradicional y la voluntad de la comunidad de Olmos de no renunciar a dichos derechos. También tomó nota con preocupación que, según la CUT, esas 111.656 hectáreas en cuestión son estratégicas para las comunidades y que gran parte de las áreas restantes son cerros y tienen problemas de agua y recordó que, en 1998, ya había expresado que la ley núm. 26505 podía facilitar la dispersión de las tierras de las comunidades indígenas.

4. La Comisión llamó a la atención del Gobierno que lo que éste describe como incorporación al dominio del Estado constituye, en la medida en que hubiera habido ocupación tradicional, una negación de los derechos de propiedad y de posesión establecidos en los artículos 13 a 15 del Convenio, independientemente del procedimiento utilizado. La Comisión solicitó al Gobierno que tome las medidas necesarias, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 14 del Convenio, para determinar, en consulta con los interesados, tal como lo establece el artículo 6 del Convenio, las tierras que dichos pueblos ocupan tradicionalmente y lo invitó a tomar las medidas adecuadas para garantizar la protección efectiva de sus derechos.

5. En su última memoria, de 2004, el Gobierno reitera que, en virtud de la ley núm. 26505 y su Reglamento las tierras eriazas con aptitud agropecuaria son de dominio del Estado, y que deja a salvo el derecho de propiedad de terceros. Agrega que si se acreditara la propiedad de la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos respecto de las tierras referidas se podría iniciar un proceso de expropiación, de acuerdo con la ley núm. 27117, Ley General de Expropiaciones, pero que al no haberse utilizado esta vía no corresponde hablar de expropiación. Indica que según el artículo 89 de la Constitución Política de Perú las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas y que la propiedad de sus tierras es imprescriptible y que a través de la legislación nacional se pueden activar mecanismos para hacer valer el derecho de propiedad. Por otra parte informa que en 2001 el Tribunal Constitucional confirmó la resolución de otro tribunal que declaró improcedente la acción de amparo interpuesta por la comunidad por no haber acreditado o presentado el certificado de inscripción registral. Agrega que, según las últimas informaciones comunicadas por el Gobierno, si bien la comunidad de Olmos ahora cuenta con personería jurídica formalizada carece de representación jurídica legítima, requisito ineludible para solicitar la regulación de sus tierras ante el organismo competente, la Dirección Nacional Agraria del gobierno regional de Lambayeque, y que corresponde a la misma comunidad decidir la regulación de su representación legal.

6. Artículo 14, párrafo 3. Procedimientos adecuados para solucionar las reivindicaciones de tierras. La Comisión recuerda que si bien el decreto impugnado deja a salvo el derecho de propiedad de terceros, el Convenio no protege sólo el derecho de propiedad sino también la ocupación tradicional. Recuerda asimismo que en virtud del Convenio, los Gobiernos:

-  deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (artículo 14, párrafo 2);

-  deberán instituir procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierra de los pueblos interesados (artículo 14, párrafo 3).

La Comisión subraya que el artículo 14 del Convenio protege no sólo a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen título de propiedad sino también a las tierras que tradicionalmente ocupan. Para determinar la existencia de la ocupación tradicional es necesario que existan procedimientos adecuados. La Comisión observa que en este caso no se examinó el fondo del asunto sino que la resolución del tribunal consideró improcedente el recurso de amparo por cuestiones de forma. Por lo tanto, la Comisión invita al Gobierno a adoptar las medidas adecuadas, en consulta con la comunidad afectada, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que dificultan que la comunidad de Olmos pueda ejercer efectivamente su reivindicación sobre las tierras sobre las que alega tener ocupación tradicional, a fin de que pueda hacer uso del recurso previsto en el artículo 14, párrafo 3 del Convenio y, en su caso, obtener la protección efectiva de sus derechos. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados sobre ese particular.

La Comisión envía una solicitud directamente al Gobierno.

Solicitud directa

1. Artículo 1 del Convenio. Identificación y autoidentificación. La Comisión nota que, según la memoria del Gobierno, la población del Perú, estimada en alrededor de 24 millones de habitantes, en su mayoría es mestiza y que más de 9 millones de peruanos son indígenas, en su mayoría quechuas y aymaras asentados en la región andina. En la amazonía peruana, con una extensión del 62 por ciento del territorio nacional, existen 42 grupos etnolingüísticos que presentan características culturales, económicas y políticas distintas de otros sectores de la población nacional. El universo poblacional indígena no se restringe a las comunidades campesinas y nativas, sino que además existen asentamientos remotos: grupos en situación de aislamiento voluntario o de contacto esporádico. Las lenguas oficiales son el castellano, el quechua, hablado por mas de 3 millones de personas, el aymará, hablado por 350 mil personas y en la amazonía se hablan 40 lenguas pertenecientes a 16 familias lingüísticas. Indica la memoria que falta un reconocimiento más amplio del derecho a su identidad a todos aquellos pueblos que no se identifican explícitamente como nativos, indígenas o miembros de un determinado grupo lingüístico, al margen de las 1.265 comunidades campesinas y nativas inscritas en los registros del Estado peruano. En ese sentido, la Comisión se había referido anteriormente a las dificultades que planteaban las varias definiciones y términos utilizados para identificar a los pueblos cubiertos por las disposiciones del Convenio: poblaciones campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de la selva. La Comisión se permite sugerir nuevamente al Gobierno la posibilidad de que considere algunos criterios fundamentales comunes para identificar a las poblaciones susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, indicando, por ejemplo, los criterios utilizados en el último censo, y solicita informaciones sobre la manera en que se aplica el criterio de autoidentificación establecido en el párrafo 2 de este artículo.

2. Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática para aplicar las disposiciones del Convenio con la participación de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de los diferentes programas enunciados en la memoria como los de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), el programa de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo, que tiene a su cargo la atención de las comunidades nativas de la amazonía y los de la Intendencia de Areas Naturales Protegidas (IANP) del Instituto Nacional de Recursos Naturales. Tomó asimismo nota de las actividades de otras instituciones, como por ejemplo el Ministerio de Energía y Minas. La Comisión considera que, en términos del artículo 2 del Convenio, una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos indígenas, es fundamental para la buena aplicación del Convenio y en ese sentido solicita informaciones sobre los esfuerzos realizados para lograr la coordinación de los programas existentes y la participación de los pueblos indígenas en todas las fases de su realización, desde la planificación hasta la evaluación de los mismos. Indíquese por ejemplo, si los pueblos indígenas de la costa están representados en el CONAPA y si este organismo u otro, tiene facultades de elaboración de propuestas y coordinación de alcance general.

3. Artículos 6 y 7 del Convenio. Consulta y participación. La Comisión toma nota que, para proceder a la consulta, se identifica a las organizaciones indígenas nacionales, regionales y locales relacionadas con el tema que se trate y se procede a consultar. La consulta está reconocida explícitamente en el Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas (ANP). El establecimiento de una ANP garantiza la intangibilidad del área y los derechos consuetudinarios de la población que la habita. Nota con interés que las ANP convocan a la población a participar en el comité de gestión y que cuando existe diversidad de etnias, no se discrimina a los diferentes actores y se solicitan los servicios de un traductor. En el caso específico de las reservas comunales, se está elaborando el régimen especial de participación. Nota asimismo que, según el Gobierno, el inconveniente de estos procesos son los altos costos logísticos para contar con la participación informada de la población en general y de los pueblos indígenas en particular. La Comisión nota con interés los esfuerzos realizados en ese sentido y teniendo en cuenta que la consulta y la participación son mecanismos fundamentales en los que se apoyan las demás disposiciones del Convenio, espera que el Gobierno seguirá trabajando para extender la aplicación de la consulta y la participación a las demás medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente los pueblos indígenas. La Comisión agradecería que, en ocasión de su próxima memoria, el Gobierno se sirviera proporcionar informaciones acerca de los progresos realizados, los logros obtenidos y las dificultades encontradas al respecto.

4. Artículo 11. Trabajo forzoso. La Comisión toma nota de la publicación en 2004 - por el Programa sobre la Promoción de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT - del estudio titulado «El trabajo forzoso en la extracción de la madera en la amazonía peruana». Según esta publicación unas 33.000 personas, en su mayoría pertenecientes a los diversos grupos étnicos de la amazonía peruana sufren de trabajo forzoso. Señala el estudio nueve zonas de trabajo forzoso en los departamentos de Ucayali y Madre Dios. En Ucayali afecta numerosas comunidades indígenas: Murunahuas (Chitonahuas), Masco-Pirus, Cashinahuas, Shanarahuas, Amahuakas, Kulinas, Mastinahuas, Chaninahuas, Ashkaninkas, Cashibo-Catataibo, Isconahua, Shibipos, Paratari y Capirushari (Ashaninka), Tahuamanu y otras comunidades aisladas de la cuenca del Alto Purús en tanto que en Madre de Dios afecta la provincia de Tahuamanu, del río de los Amigos y del río las Piedras. El estudio refiere que en la necesidad de expandirse las compañías madereras han tropezado con grupos aislados y que esos contactos a menudo han resultado en la extinción por epidemias de los sectores nativos contactados. Según fuentes citadas en dicho estudio entre 50 y 60 por ciento de los nahuas han muerto. Entre las recomendaciones, se sugiere elaborar un plan de acción para la erradicación del trabajo forzoso en el Perú. La Comisión proseguirá su examen de la situación al examinar la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) pero solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre el plan de acción adoptado y sus resultados.

5. Artículos 13 y 14. Derechos sobre las tierras. La Comisión toma nota que 310 comunidades campesinas están siendo registradas anualmente y que 1.772 están pendientes de ser registradas. Existen pendientes trámites de titulación de 139 comunidades nativas de la selva y el 85 por ciento de éstas ha requerido la extensión de sus límites actuales reconocidos. Toma nota asimismo que el Proyecto Especial de Titulación y Saneamiento Legal (PETT) ha completado la clarificación física y legal de derechos de propiedad de 1.700.000 parcelas, de los cuales 700.000 han sido homologadas en los registros inmobiliarios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había notado que el artículo 11 de la ley núm. 26505 deja abiertas las puertas para que las leyes de mercado en regiones de alta pobreza o ricas en minerales o hidrocarburos induzcan a los pueblos indígenas a renunciar a sus tierras tradicionales. Asimismo, llamó la atención sobre el artículo 6 de dicha ley que sujetaba las acciones judiciales al Código Procesal Civil, lo cual podía suponer desventajas para ciertas comunidades indígenas con escaso conocimiento sobre el funcionamiento de los procedimientos jurídicos. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno se sirva proporcionar informaciones mas detalladas acerca del funcionamiento en la práctica del procedimiento de titulación de tierras, de todos los requisitos legales exigidos y de los costos, si existen, de dicho procedimiento. También solicita informaciones acerca de los requisitos exigidos para que las comunidades obtengan el reconocimiento e inscripción que les permita hacer valer sus derechos.

6. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota del segundo informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (OEA/Ser.L/V/II.106-doc.59.rev) de 2 de junio de 2000, el cual se refería al PETT y describía las dificultades encontradas por las comunidades indígenas para hacer valer sus derechos sobre sus tierras. La Comisión expresa nuevamente su esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas adecuadas, en consulta con los pueblos interesados, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que impidan hacer realidad los derechos enunciados en el artículo 14 del Convenio y que en su próxima memoria podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados.

7. Para finalizar el tema de los derechos sobre las tierras, la Comisión reitera al Gobierno su solicitud de informaciones sobre la implementación de las recomendaciones del informe adoptado por el Consejo de Administración en su 273.ª reunión, de noviembre de 1998, sobre una reclamación presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), en la que se alegaba que la ley núm. 26845 (Ley de Titulación de las Tierras de las comunidades campesinas de la costa) permite la venta de tierras comunitarias sin recabar la autorización ni la opinión de las comunidades indígenas afectadas.

8. Artículo 15 del Convenio. Recursos naturales y consulta. Por un lado, la Comisión nota que según la memoria, el Estado es soberano respecto del aprovechamiento de los recursos naturales aun cuando estén comprendidos en el territorio de las comunidades indígenas. Por otro, toma nota con interés de la información anexa elaborada por el Ministerio de Energía y Minas para la aplicación del Convenio. La misma contiene presentaciones didácticas destinadas a facilitar la comprensión de las actividades de exploración y explotación minera y los derechos de las comunidades indígenas. En efecto, el artículo 15, párrafo 2, del Convenio no excluye a los recursos naturales propiedad del Estado de la aplicación del Convenio, sino que reconociendo ese derecho, contiene disposiciones especiales aplicables a dicho supuesto. En ese sentido, nota con interés que la resolución ministerial núm. 596-2002 EM/DM, de diciembre de 2002, establece los procesos de participación ciudadana en la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y dentro de ella la consulta previa. En el sector de hidrocarburos, toma nota con interés de algunas informaciones relativas al Proyecto Camisea y en particular relativas al Fondo Camisea, financiado con regalías del Gobierno y las empresas, con el objetivo de apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas y poblaciones impactadas por el proyecto y toma también nota de la propuesta de guía para compensar a las comunidades nativas por actividades de hidrocarburos. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara detalladas informaciones sobre el Proyecto Camisea y que indicara en qué medida se aplica la consulta prevista en el artículo 15, párrafo 2 a la exploración y explotación de hidrocarburos y otros recursos naturales, los progresos realizados y las dificultades encontradas.

9. Toma nota que, según la memoria, desde enero de 1999 a noviembre de 2002, se ha trabajado con la Dirección General de Hidrocarburos, la Dirección General de Asuntos Ambientales, la Secretaría Técnica de Asuntos indígenas, la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía, organizaciones indígenas y otros sectores, en la redacción de un reglamento sobre participación y consulta con comunidades indígenas, pero que no pudo ser culminado por el retiro de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) en noviembre de 2002. La Comisión considera que la elaboración de un marco general de consulta y participación de los pueblos indígenas en materia de hidrocarburos podría contribuir a que la exploración y explotación de hidrocarburos resultara en beneficio de todas las partes interesadas, fortaleciendo el diálogo, el desarrollo sostenible e inclusivo, la seguridad jurídica y contribuiría asimismo a prevenir eventuales conflictos. En ese sentido, la Comisión invita al Gobierno a continuar desplegando esfuerzos para la elaboración de dicho reglamento en consulta con los pueblos indígenas; recuerda que, si el Gobierno lo considerara necesario, podría solicitar la asistencia técnica de la Oficina y solicita informaciones al respecto.

10. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. La Comisión toma nota que según la memoria, un análisis del tema laboral para las poblaciones indígenas puede realizarse examinando la situación de la población rural, la cual los englobaría. Nota que el 22 de julio de 2004, se aprobó la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, la cual busca superar los problemas de la pobreza en ese sector. Entre sus objetivos específicos se encuentra el mejoramiento de la calidad de vida rural y el respeto por la diversidad cultural. En el marco de dicha ley se creó el Sistema de Apoyo al Sector Rural (SAS RURAL) para orientar y canalizar la gestión empresarial y tecnológica. Su consejo directivo está integrado, entre otros, por un representante de las comunidades campesinas y nativas. La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada acerca del impacto de dicha ley y del SAS RURAL en el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones indígenas y que proporcionara estadísticas actualizadas.

11. Inspección del trabajo. Asimismo, la Comisión solicita información detallada sobre los servicios de salud y seguridad de la Inspección del Trabajo, en particular para poder participar efectivamente en inspecciones en el área rural donde trabaja un gran número de indígenas. Por otro lado, la Comisión pide al Gobierno que le envíe estadísticas sobre el número de inspecciones en el área rural, en especial aquellas que tienen relación con el trabajo de indígenas.

12. Artículos 21 y 22. Formación profesional. La Comisión solicita al Gobierno información detallada sobre si los pueblos indígenas tienen acceso en condiciones de igualdad y participan de los programas de formación profesional destinados a la población en general y sobre cualquier medida específica tomada en beneficio de estos pueblos. Además, solicita al Gobierno que indique si existen programas de formación profesional dirigidos y diseñados conjuntamente con los pueblos indígenas interesados para que se tome en cuenta las necesidades específicas de formación de esos pueblos.

13. Artículos 24 y 25. Salud. La Comisión toma nota que, según la memoria del Gobierno, las condiciones de vida y de salud de los pueblos indígenas son muy inferiores a los promedios nacionales y llegan a extremos alarmantes. La Oficina General de Epidemiología (OGE) es la responsable de asesorar sobre la situación de salud del país y de cada región. Para lograr un adecuado diagnóstico situacional de los pueblos indígenas amazónicos la OGE firmó un convenio de colaboración interinstitucional con AIDESEP desarrollando procesos de consulta con estos pueblos a partir de metodologías interculturales, permitiendo así contar con una valiosa información desde sus propias perspectivas. Mediante la resolución ministerial 192-2004/MINSA de 13 de febrero, se conformó la Comisión nacional para la salud indígena amazónica a fin de diseñar un plan integral de salud. El Ministerio de Salud estableció estrategias sanitarias nacionales de las cuales una es «Salud de los Pueblos Indígenas» y el órgano responsable es el Centro Nacional de Salud Intercultural del Instituto Nacional de Salud. En esta estrategia se integrarán los trabajos realizados en la amazonía. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre la estrategia «Salud de los Pueblos Indígenas» y sobre su puesta en práctica y resultados, incluyendo estadísticas actualizadas.

14. Artículos 26 a 31. Educación y medios de comunicación. La Comisión toma nota de las amplias informaciones proporcionadas por el Gobierno y de la promulgación de la Ley General de Educación, ley núm. 28044, que establece la educación indígena y la educación bilingüe intercultural; de la ley núm. 27818 para la educación bilingüe intercultural y de la ley núm. 28106 de preservación y difusión de las lenguas aborígenes. También toma nota de la creación de la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural y del Consejo Consultivo Nacional de Educación Bilingüe Intercultural, con la participación de representantes de los pueblos indígenas. El Ministerio de Educación ha firmado convenios con AIDESEP y el Consejo Aguaruna Huambisa y ha comenzado a ejecutar el Programa de Educación en Areas Rurales (PEAR) siendo uno de sus componentes el de participación comunitaria con planes destinados a los pueblos indígenas andinos y amazónicos. La política nacional en la materia establece que los docentes deberán enseñar a los alumnos indígenas a leer y escribir en su propia lengua y en castellano como segunda lengua. Toma nota asimismo de las actividades específicas de los medios de comunicación para promover la pluralidad y de la realización de encuentros entre niños indígenas y urbanos de Lima. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre la aplicación de estos artículos, sus resultados y estadísticas actualizadas.

15. Artículos 32. Contactos y cooperación a través de las fronteras. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente, particularmente en la Amazonia.

16. Parte VIII del formulario de memoria. La Comisión desea recordar al Gobierno que esta parte del formulario de memoria del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración, señala que aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación. La Comisión agradecería al Gobierno que informara si se han llevado a cabo estas consultas o si se prevé llevarlas a cabo en el futuro.


   

CEACR 2003/74a reunión

Observación

La Comisión toma nota que la memoria del Gobierno ha llegado durante la celebración de su presente reunión. Por lo expuesto, la Comisión examinará la misma memoria en la reunión próxima, conjuntamente con las respuestas que haya podido brindar el Gobierno a los comentarios formulados en la observación y solicitud directa realizados en 2002.


   

CEACR 2002/73a reunión

Observación

1. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno en respuesta a su observación de 2000, la cual examinaba únicamente una comunicación de una organización de trabajadores de fecha 3 de agosto de 1999, presentada en virtud del artículo 23 de la Constitución, y la memoria del Gobierno de fecha 9 de mayo de 2000, en respuesta a la comunicación referida. La Comisión, recordando que las cuestiones más amplias contenidas en la observación y en la solicitud de 1998 continúan siendo válidas, agradecería al Gobierno que en su próxima memoria debida en 2003, no sólo proporcionara informaciones en respuesta a la presente observación, sino también a los comentarios formulados por la Comisión en 1998.

2. La comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) indicaba que el decreto supremo núm. 017-99-AG, de fecha 3 de junio de 1999, expropió 111.656 hectáreas de las tierras ancestrales de la comunidad indígena de Santo Domingo de Olmos, provincia de Lambayeque, y que dichas tierras serían adjudicadas a inversores privados para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico. Según la CUT, ni la comunidad ni los comuneros habían sido compensados por la confiscación de dichas tierras. También tomó nota de las indicaciones del Gobierno en su respuesta a la comunicación de la CUT. Esta indicaba que la inclusión de las 111.656 hectáreas en el proyecto no constituye una expropiación y que, además, en caso de acreditarse la propiedad de las tierras de la comunidad, no se afectaría su derecho dado que el artículo 5 del decreto referido deja a salvo el derecho de propiedad de terceros.

3. La Comisión toma nota que en respuesta a su pregunta formulada en su observación de 2000, sobre los esfuerzos desplegados para demarcar las tierras ancestrales de la comunidad, el Gobierno indica que el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), creado por la ley orgánica del Ministerio de Agricultura (decreto-ley núm. 25902) y reglamentado por decreto supremo núm. 064-2000, tiene a su cargo a nivel nacional las acciones tendentes al saneamiento físico legal de los predios rurales expropiados y adjudicados con fines de la reforma agraria, pertenecientes a particulares, y tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado para su transferencia al sector privado. Según la memoria, el saneamiento legal de la propiedad rural se efectúa a través de la formalización jurídica de los predios rurales, comunidades campesinas y nativas, y de tierras eriazas mediante el levantamiento del catastro rural a nivel nacional. Indica además, que la comunidad indígena de Santo Domingo de Olmos cuenta con todos los elementos para el saneamiento técnico de dicha comunidad, lo cual se puede iniciar con la inscripción de 360.808 hectáreas libres de controversias, pero que falta un elemento legal que es la inscripción de su personería jurídica en los registros públicos.

4. La memoria del Gobierno de 2001 reitera que el caso bajo examen no constituye un supuesto de expropiación, y que el derecho de propiedad de la comunidad queda a salvo, en caso de que se verifique la titularidad respecto del mismo.

5. A fin de examinar estas cuestiones, la Comisión tomó nota de la legislación que regula el régimen jurídico de las tierras agrícolas, a saber, el Código Civil, la ley núm. 26505, de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, de fecha 17 de julio de 1995 y su reglamento, aprobado por decreto supremo núm. 011-97-AG, de fecha 12 de junio de 1997. El artículo 7 del reglamento dispone que son tierras eriazas con aptitud agropecuaria las no explotadas por falta o exceso de agua en tanto que, según el artículo 9, las tierras eriazas con aptitud agropecuaria son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre las que exista título de propiedad privada o comunal. La Comisión nota asimismo que el Ministerio de Agricultura mantiene el inventario de tierras eriazas a que se refiere el artículo 7 y verifica el cumplimiento de los contratos de adjudicación de las mismas. Dentro de ese marco legal, el artículo 4 del decreto impugnado declaró eriazas a 111.656 hectáreas sobre las que la comunidad de Olmos alega tener derechos ancestrales y el artículo 5 dispuso su inscripción a favor del Proyecto especial de irrigación hidroenergético Olmos. La Comisión nota que no se ha seguido el procedimiento de expropiación, según lo indicado por el Gobierno, pero toma nota al mismo tiempo que se han incorporado al dominio del Estado y adjudicado a particulares, tierras sobre las que una comunidad indígena alega tener derechos ancestrales, sin otorgar ninguna compensación.

6. La Comisión indica que la inscripción al dominio del Estado y posterior adjudicación al sector privado de tierras sobre las que los indígenas alegan tener derechos ancestrales, plantea interrogantes sobre la conformidad de dichas medidas con los artículos 13 y 14 del Convenio. En consecuencia, examinará las alegaciones según las cuales la comunidad del Olmos tiene derechos ancestrales sobre las tierras en litigio, a la luz de los artículos citados del Convenio.

7. La Comisión nota que el párrafo 1 del artículo 13 del Convenio se refiere a las tierras que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera, en tanto que el párrafo 1 del artículo 14 del Convenio estipula que «Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan», y que el párrafo 2 del mismo artículo establece que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente. En un comentario de 1988 relativo a la aplicación del Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107), la Comisión ya había establecido que «la ocupación tradicional confiere derecho a la tierra en virtud del Convenio, independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no». A fin de examinar si ha habido ocupación tradicional de las tierras en litigio, la Comisión tomó nota, además, de que la comunidad campesina de Olmos cuenta con 4 resoluciones de reconocimiento de tierras que son las siguientes: resolución de 9 de mayo de 1544 otorgada por Blasco Núñez de Vela, Virrey del Perú; resolución del 22 de abril de 1550 otorgada por Pedro de la Gasca, Presidente de la Audiencia de los Reyes; resolución del 13 de abril de 1578 otorgada por Francisco Toledo, Virrey del Perú, y resolución suprema núm. 086 del 4 de agosto de 1931, otorgada por el Ministerio de Fomento reconociendo a las comunidades campesinas de Olmos como pueblos indígenas. Las primeras tres resoluciones reconocen los derechos sobre las tierras y fueron registradas ante notario público en 1847, en 1948 y en 1974. La Comisión no entrará en materia sobre el valor legal de estas resoluciones como título de propiedad, pero toma nota de ellas en tanto que demuestran la existencia de ocupación tradicional y de la voluntad de la comunidad de Olmos de no renunciar a dichos derechos puesto que trató a lo largo de los siglos de hacer reconocer sus derechos sobre las tierras en cuestión. En el mismo sentido, la Comisión tomó nota de la queja emitida por el presidente de la comunidad campesina de Olmos de fecha 24 de julio de 1999 y que le fue transmitida por la CUT.

8. La Comisión nota que del examen del conjunto de informaciones a su disposición, se desprende que hubo ocupación tradicional aunque no puede determinar si ésta alcanza la totalidad de las tierras en litigio. Observa que, según el mapa proporcionado por la CUT, estas tierras estarían situadas en el centro de tierras tradicionalmente ocupadas por la comunidad de Olmos y toma nota con preocupación de que, según la CUT esas 111.656 hectáreas en cuestión son estratégicas para las comunidades y que gran parte de las áreas restantes son cerros y tienen problemas de agua. La Comisión recuerda que en 1999, fecha de emisión del decreto citado estaba en vigor el Convenio, y que en su observación de 1998 (párrafos 14 y 15), ya había indicado su preocupación de que la ley núm. 26505 pudiera facilitar la dispersión de tierras comunales.

9. En consecuencia, la Comisión llama a la atención del Gobierno que lo que éste describe como incorporación al dominio del Estado constituye, en la medida en que hubo ocupación tradicional, una negación de los derechos de propiedad y de posesión establecidos en los artículos 13 a 15 del Convenio, independientemente del procedimiento utilizado. La Comisión nota que la comunidad indígena de Olmos solicita que en algún momento, aunque sea lejano, se les devuelvan sus tierras. La Comisión solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 14 del Convenio, para determinar, en consulta con los interesados, tal como lo establece el artículo 6 del Convenio, las tierras que dichos pueblos ocupan tradicionalmente y espera que, una vez que esto se haya determinado, el Gobierno tomará las medidas adecuadas para garantizar, tal como lo establece el párrafo 2 del artículo 14 del Convenio, la protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión de los pueblos interesados, incluidas, en su caso, las 111.656 hectáreas referidas.

10. De una manera más general, la Comisión expresa su preocupación por los perjuicios que pudieran causar a los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente, la ley núm. 26505 citada, su reglamento y la legislación conexa. La Comisión solicita al Gobierno que tome las medidas adecuadas para impedir la inscripción bajo el dominio del Estado de las tierras ocupadas tradicionalmente por los indígenas y que proceda a facilitar su pronta titulación. La Comisión espera que el Gobierno enviará informaciones sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados en su próxima memoria.

La Comisión envía una solicitud directamente al Gobierno.

Solicitud directa

1. La Comisión se refiere a su observación y solicita al Gobierno que en su próxima memoria, debida en 2003, conteste a los comentarios efectuados tanto en la observación como en la solicitud directa de 1998. Además, nota que la memoria recibida en julio de 2001 no contiene informaciones que indiquen que el Gobierno la haya comunicado a las organizaciones de empleadores y de trabajadores de conformidad con el párrafo 2 del artículo 23 de la Constitución de la OIT y con el parte VII del formulario de memoria. Espera que el Gobierno enviará copia de su próxima memoria a las referidas organizaciones.

2. Artículos 6 y 15 del Convenio. La Comisión había solicitado informaciones sobre la aplicación de estos artículos con relación al caso bajo examen. Toma nota de que, según las informaciones proporcionadas por el Gobierno, el decreto supremo núm. 012-98-PROMUDEH creó la Comisión de asuntos indígenas como órgano multisectorial encargado de promover la mejor articulación entre las comunidades indígenas y el Estado y que su reglamento ha sido aprobado mediante  la Resolución Ministerial núm. 104-2001-PROMUDEH. Este organismo, entre otros, se ocupa de la concertación de políticas y normas con las iniciativas y demandas de los indígenas y determinará los procedimientos de consulta a observarse por los diversos sectores del Estado respecto de las medidas legislativas y administrativas que pudieran afectar a los indígenas. La Comisión nota que esta legislación constituye un progreso para facilitar la aplicación del Convenio. Sin embargo, nota que no se han proporcionado las informaciones solicitadas por la Comisión respecto de la aplicación de estos artículos del Convenio en el caso bajo examen.

3. La Comisión señala a la atención del Gobierno que la inscripción de estas tierras en el dominio del Estado, no lo exime de la aplicación del artículo 15 del Convenio e insta al Gobierno a consultar a la Comunidad de Olmos a fin de determinar si sus intereses serán perjudicados por el proyecto y en qué medida, antes de empezar o autorizar la continuación de cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras tal como lo establece el párrafo 2 del artículo 15 del Convenio. Asimismo, solicita al Gobierno que tome las medidas adecuadas para que los pueblos interesados, y en este caso la Comunidad de Olmos, participen siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y para que perciban una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades según lo establece el párrafo 2 de este artículo. Sírvase proporcionar informaciones sobre las medidas adoptadas en este sentido y sobre los progresos alcanzados.

4. La Comisión tomó nota del capítulo X (Derechos de las comunidades indígenas) del segundo informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (OEA/Ser.L/V/II.106-doc. 59 rev.) de 2 de junio de 2000, el cual indica que el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), no otorga títulos en favor de las comunidades indígenas que así lo solicitan, argumentando falta de presupuesto, que se ha priorizado el saneamiento de la propiedad de los pequeños agricultores y no de las comunidades campesinas y nativas y que los derechos de propiedad indígena han sido seriamente deteriorados por el proceso de reforma agraria. El informe referido indica asimismo que actualmente existen cerca de 300 comunidades que no están reconocidas ni tienen título de propiedad y que aproximadamente 3.431 comunidades campesinas carecen de un respaldo sobre sus tierras tradicionales y, por lo tanto, no pueden inscribir sus títulos en los registros públicos. Estas informaciones coinciden con las que proporcionó el Gobierno sobre la comunidad de Olmos, en el sentido de que falta la inscripción de la personería jurídica de la comunidad en los registros públicos, para proceder a la inscripción de sus tierras. La Comisión expresa su preocupación por las dificultades encontradas por las comunidades indígenas para hacer valer sus derechos sobre las tierras. Reitera lo expresado en el párrafo 14 de su observación de 1998, en el que recordaba que el Convenio prevé que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión de estos pueblos, y deben brindar la posibilidad real para que estos pueblos puedan solucionar sus reivindicaciones sobre la tierra. La Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas adecuadas, en consulta con los pueblos interesados tal como lo establece el Convenio, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que impiden hacer realidad la protección efectiva de los derechos referidos y que en su próxima memoria podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados.


   

CEACR 2000/71a reunión

Observación

1. La Comisión toma nota de que el presente comentario examina únicamente las observaciones de una organización de trabajadores presentadas en virtud del artículo 23 de la Constitución, y no la aplicación del Convenio de manera general. Las cuestiones más amplias contenidas en la observación y la solicitud directa de 1998 continúan siendo válidas, y la Comisión recuerda al Gobierno que deberá enviar su respuesta a dichos comentarios en su próxima memoria, con arreglo al artículo 22 de la Constitución.

2. La Comisión toma nota de la comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), de fecha 3 de agosto de 2000, alegando la no observación del Convenio por parte del Gobierno peruano. La Comisión toma nota igualmente de la respuesta del Gobierno, de fecha 9 de mayo de 2000, a los comentarios de la CUT.

3. La CUT indica que el Gobierno peruano expidió el decreto supremo núm. 017-99-AG, de fecha 3 de junio de 1999, en virtud del cual se expropiaron 111.656 hectáreas de las tierras ancestrales de la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos («la comunidad»), comunidad indígena del departamento y la provincia de Lambayeque. Señala que la comunidad está integrada por 18.000 comuneros y tiene una junta directiva elegida por 118 delegados que la representan.

4. La CUT declara que el Gobierno se proponía inicialmente expropiar 46.000 hectáreas de la comunidad, pero que la oposición de los comuneros motivó a la Comisión de Promoción a la Inversión Privada (COPRI) y al Ministerio de Agricultura a expropiar un total de 111.656 hectáreas. Según la CUT, las tierras expropiadas serán objeto de concesiones a inversionistas extranjeros que deseen llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico.

5. La Comisión toma nota de lo dispuesto en el decreto supremo núm. 017-99-AG, así como de la resolución suprema núm. 86, de fecha 4 de agosto de 1931, que reconoce «a la comunidad de indígenas de Olmos» y prevé su inscripción en el registro oficial de la sección de asuntos indígenas del Ministerio de Fomento. Toma nota igualmente de que, según la información suministrada por la CUT, ni la comunidad ni los comuneros individualmente han sido compensados por la confiscación de dichas tierras.

6. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, de fecha 9 de mayo de 2000, a la comunicación de la CUT. El Gobierno indica que, en virtud de la ley núm. 16101, de abril de 1966, se declaró que la ejecución de obras de irrigación de las pampas de Olmos en el departamento de Lambayeque era un proyecto de interés y utilidad públicas y que, posteriormente, el decreto supremo núm. 907-74-AG, de septiembre de 1974, declaró al proyecto de irrigación de Olmos como proyecto especial. Como tal, según el Gobierno, conforme a la ley núm. 26440, dicho proyecto fue incluido en el proceso de promoción de la inversión privada, regulado por el decreto legislativo núm. 674. El Gobierno indica que, posteriormente, se identificó una área de 111.656 hectáreas de tierras eriazas dentro del ámbito de influencia del proyecto y que, por consiguiente, en junio de 1999, se emitió el decreto supremo núm. 17-99-AG. El decreto indica que «el proyecto especial de irrigación Olmos actualmente cuenta con estudios definitivos... los cuales comprenden, además de las obras de irrigación, sistemas hidroenergéticos, cuyo objetivo es trasvasar las aguas de la vertiente del Atlántico a la vertiente del Pacífico, requerirlas, aprovecharlas energéticamente y distribuirlas para el riego en los valles de influencia del sistema». El artículo 1 del decreto modifica la denominación del proyecto anterior por la de proyecto especial de irrigación e hidroenergético Olmos. Mediante el artículo 2 del decreto, se aprueban los planos y la memoria descriptiva del ámbito de influencia del proyecto, así como de las 111.656 hectáreas referidas. En su artículo 5, el decreto supremo dispuso que la dirección ejecutiva del proyecto especial Olmos-Tinajones procediera a inscribir las referidas tierras en los registros públicos correspondientes, a favor del proyecto especial de irrigación e hidroenergético Olmos, dejando a salvo el derecho de propiedad de terceros.

7. El Gobierno indica que el artículo 70 de la Constitución Política del Perú consagra el derecho de propiedad, y que, con arreglo a este artículo, «a nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional y necesidad pública, declarada por ley, y previo pago efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio». El Gobierno señala que, de acreditarse la propiedad de la comunidad respecto a las tierras comprendidas en el proyecto referido, podría ser causal para el inicio de un proceso de expropiación. Sin embargo, el Gobierno declara que este procedimiento no se siguió en el caso de la comunidad, y que la inclusión de las 111.656 hectáreas en el ámbito del proyecto no constituye una expropiación. El Gobierno indica igualmente que, dado que el artículo 5 del decreto deja a salvo el derecho de propiedad de terceros, en caso de acreditarse la propiedad de las tierras de la comunidad, no se afectaría su derecho.

8. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre los esfuerzos desplegados para demarcar las tierras ancestrales de la comunidad, incluyendo las 111.656 hectáreas mencionadas en el decreto supremo núm. 17-99-AG, así como copias de todo título de propiedad afectando las tierras mencionadas. Solicita igualmente que el Gobierno proporcione información indicando toda modificación hecha por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT) al catastro en lo que ataña a las tierras mencionadas. Finalmente, pide al Gobierno que comunique información sobre cualquier acción presentada por la comunidad o cualquiera de sus miembros para acreditar el título a las 111.656 hectáreas en cuestión o registrar su título a dichas tierras.

9. Artículos 6 y 7 del Convenio. La Comisión recuerda que, al aplicar las disposiciones del Convenio, el Gobierno debe consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que pudiera afectarles directamente. Los pueblos interesados deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes de desarrollo nacional y regional que pudieran afectarles directamente. La Comisión solicita al Gobierno que envíe información sobre las consultas previas llevadas a cabo con la comunidad antes de la emisión del decreto en cuestión. Solicita igualmente información sobre los mecanismos establecidos para permitir la participación de la comunidad en la formulación de los planes de desarrollo que les afectan, inclusive en el proyecto especial de irrigación e hidroenergético Olmos.

10. Artículo 15. La Comisión recuerda que deberían protegerse especialmente los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos, y en los beneficios que reporte cualquier actividad de prospección o explotación de esos recursos. Por consiguiente, pide al Gobierno que envíe información sobre toda medida tomada o contemplada para garantizar la participación de la comunidad en la utilización, administración y conservación de los recursos que se encuentran en sus tierras, así como en los beneficios reportados por el proyecto, y para indemnizar a la comunidad por los perjuicios causados por las actividades contempladas en el contexto del proyecto especial.


   

CEACR 1998/69a reunión

Observación

1. La Comisión nota con interés de la primera memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio, la cual examina en detalle en una solicitud dirigida directamente al Gobierno. Espera que el Gobierno suministrará información completa sobre las cuestiones en ella tratadas, ya que la situación de los pueblos indígenas del Perú es bastante compleja.

2. Artículo 11 del Convenio. La Comisión también se refiere a la observación dirigida este año bajo el Convenio núm. 29 sobre alegatos de trabajo forzoso impuesto a ciertos pueblos indígenas en el país.

3. Derechos de tierras en el Convenio. La Comisión toma nota de que el Consejo de Administración concluyó en su 273.a reunión (noviembre de 1998) sus consideraciones sobre una reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución sobre la aplicación de este Convenio. Esta reclamación fue presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP). La reclamación fue sometida y examinada antes de que la Comisión pudiera examinar la primera memoria del Gobierno enviada luego de la ratificación del Convenio.

4. En breve, la reclamación alegaba que la ley núm. 26845, del 26 de julio de 1997 (ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa) es violatoria tanto de la letra como del espíritu del Convenio, como también de la Constitución del Perú y de otras leyes, al permitir a una porción de los habitantes de esas comunidades rurales, -- en su mayoría compuestas de pueblos indígenas cubiertos por el Convenio--, decidir sobre la venta de las tierras que de hecho son de la comunidad como un todo a terceros individuos. Se alegaba que este hecho violaba la esencia misma del Convenio y era contrario a sus conceptos básicos como el respeto a los pueblos indígenas, a la garantía de sus derechos a participar en la toma de decisiones sobre las cuestiones que los afectan y a la necesidad de preservar su identidad cultural. El Gobierno informó que esta legislación en la práctica meramente consagraba una situación de hecho y que esas tierras ya estaban ocupadas por parceleros individuales y que la propiedad individual era una garantía para el desarrollo económico de esa región.

5. El Consejo de Administración concluyó que existe una situación difícil en el país que se desprende de las diferentes acepciones para describir a los pueblos indígenas cubiertos por el Convenio y a los diferentes derechos que tienen entre ellos. Recordó que el artículo 13 del Convenio dispone que los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras ... que ocupan o utilizan de alguna otra manera, en particular los aspectos colectivos de esa relación. También recordó que el artículo 17, párrafo 2 dispone que esos pueblos deberán ser consultados cuando se considere enajenar sus tierras o transmitir sus derechos fuera de la comunidad, y señaló que no existía indicación de que se hubiese iniciado un proceso de consulta con los pueblos indígenas concernidos. Indicó además que la experiencia de la OIT mostraba que cuando las tierras indígenas de tenencia común se dividen o asignan a particulares o terceros el ejercicio de los derechos de las comunidades indígenas tienden a debilitarse y, por lo general, acaban perdiendo todas las tierras o parte de ellas. El Consejo de Administración subrayó que aunque no estaba entre sus funciones el determinar si la propiedad colectiva o individual era la más apropiada para los pueblos indígenas o tribales en una situación determinada, la Conferencia había decidido cuando adoptó el Convenio que involucrar a estos pueblos en la decisión sobre la forma de propiedad de la tierra era de extrema importancia. Solicitó al Gobierno que suministrase informaciones detalladas en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre las medidas tomadas para aplicar estos artículos del Convenio.

6. La Comisión endorsa plenamente las conclusiones y recomendaciones del Consejo de Administración, que fueron expresadas con mayores detalles que los mencionados aquí. Solicita al Gobierno que examine los resultados de esta reclamación y que le suministre información detallada en su próxima memoria sobre cómo está implementando las conclusiones del Consejo de Administración sobre dicha reclamación.

7. Explotación minera -- Artículo 15. La Comisión entiende que un gran número de concesiones para la exploración y explotación minera han sido acordadas en los últimos tres años en regiones habitadas por pueblos indígenas. Ruega al Gobierno que suministre información detallada sobre las consultas que han sido realizadas con estos pueblos al respecto, sobre la legislación y las reglas directrices de tales consultas, sobre los estudios llevados a cabo en relación al impacto en esas comunidades de esta exploración y explotación y de los arreglos realizados para garantizar a las comunidades concernidas una participación en la administración y beneficios de estas operaciones como lo requiere este artículo del Convenio.

Solicitud directa

1. La Comisión toma nota de la detallada primera memoria del Gobierno y de las conclusiones del Consejo de Administración, en su 273.a reunión, sobre la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución relativa a la aplicación de ciertos artículos del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que le envíe informaciones adicionales sobre los puntos siguientes:

2. Artículo 1 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que le suministre informaciones más precisas sobre el número de personas consideradas indígenas por el censo de 1993 y cuáles se consideran campesinas ya que no se desprende de los textos a disposición que exista una diferencia. Por otro lado, el número de personas pertenecientes a las comunidades campesinas y nativas parece bastante bajo en relación al número de habitantes en general. La Comisión se permite sugerir al Gobierno que proporcione un criterio unificado de las poblaciones que son susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, ya que las varias definiciones y términos pueden dar lugar a confusión entre poblaciones campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de selva. La Comisión desearía recibir información específica sobre los criterios tomados en consideración en el censo de 1993 para determinar el origen indígena o no de las personas censadas y si el criterio de "autoidentidad" se tomó en consideración para determinar qué grupos están cubiertos por el Convenio, como lo requiere el párrafo 2 de este artículo.

3. Artículo 2. La Comisión solicita al Gobierno que le suministre informaciones adicionales sobre programas específicos en beneficio de las comunidades nativas y su participación en la elaboración de ellos, si es el caso.

4. La Comisión toma nota que el Instituto Indigenista Peruano (IIP) había sido descrito por el Gobierno en su primera memoria como el organismo central para la coordinación de la acción gubernamental en relación con los pueblos indígenas en el país. Al tomar nota de que el Instituto ha sido abolido desde el envío de la memoria y su personal ha pasado a formar parte de una "Unidad Indígena" del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, por favor tenga a bien indicar si la Unidad Indígena ha asumido todas las funciones del IIP, y si éste no es el caso, indicar qué órgano gubernamental está actualmente desarrollando una "acción coordinada y sistemática" como lo requiere este artículo.

5. En relación con la ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, promulgada después de la ratificación del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que le informe si las comunidades concernidas participaron de su elaboración tal como lo prevé el artículo 2. Además, la Comisión desearía recibir informaciones sobre las actividades llevadas a cabo en la actualidad por el Instituto Nacional de Desarrollo Campesino (INDEC). Igualmente, la Comisión, en el marco de una solicitud directa de 1992 sobre el Convenio núm. 107, había recordado que el Gobierno se proponía realizar un estudio sobre la posible adopción de medidas para mejorar la situación de las poblaciones indígenas que viven en arrabales marginales de los centros urbanos. Como en la presente memoria no se ha comunicado nueva información sobre dicho estudio, pide al Gobierno que indique sobre toda nueva medida que se haya podido tomar a este respecto.

6. Artículo 3. La Comisión solicita informaciones sobre los derechos de las personas que se consideran indígenas, y que a pesar de esto no son censadas como tales por no tener un apellido de origen indígena. Además, solicita informaciones sobre si existen mecanismos adecuados para aplicar la legislación en los casos donde se alegue discriminación basada en el origen étnico de la persona.

7. Artículo 4. La Comisión desea recibir informaciones más amplias sobre programas específicos dirigidos a allanar las dificultades enfrentadas por los pueblos indígenas en la transición económica y social, si es el caso.

8. Artículo 6. La Comisión recuerda que la aparente falta de consulta fue una de las bases de las conclusiones alcanzadas por el Comité tripartito establecido por el Consejo de Administración para considerar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno informaciones especificas sobre la implementación práctica de procedimientos de consulta con las comunidades indígenas, los medios existentes para llevar a cabo este tipo de consulta y en particular si estas consultas, en el caso de que se realicen, se producen de una manera apropiada para dar una voz a estas comunidades en los casos en que sus intereses pudiesen verse afectados. Además, la Comisión pide al Gobierno que le informe si las funciones del extinto Instituto Indigenista Peruano de promover la participación de las poblaciones indígenas en todas las fases de "la caracterización de su problemática", planificación de acciones para su desarrollo y de todo programa que las afecte o incluya, han sido transferidas a la Unidad Indígena del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano.

9. Artículo 7. La Comisión pide al Gobierno que le envíe informaciones detalladas sobre las actividades de la Unidad Indígena del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, que ha reemplazado al Instituto Indigenista Peruano, en relación con los estudios que ha llevado a cabo últimamente sobre la incidencia de ciertos programas de desarrollo en la vida, medio ambiente y cultura de los pueblos indígenas afectados, en particular en lo referente al impacto de la instalación de explotaciones de hidrocarburos en las regiones tradicionalmente ocupadas por pueblos indígenas.

10. Artículo 8. La Comisión pide al Gobierno que le suministre ejemplos prácticos de la aplicación de este artículo, en particular que le envíe sentencias dictadas donde se haya tomado en cuenta la costumbre o el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, si es el caso.

11. Artículo 9. La Comisión solicita al Gobierno informaciones más detalladas sobre la actuación de las rondas campesinas y cuál es el papel de las mismas en la represión de los delitos cometidos por miembros de los pueblos indígenas; la Comisión solicita igualmente informaciones sobre la aplicación práctica del artículo 149 de la Constitución. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno copias de sentencias judiciales aplicando el artículo 15 del Código Penal, si es el caso.

12. Artículo 12. La Comisión solicita informaciones de cómo se aplican en la práctica las disposiciones tanto constitucionales como de la ley orgánica del poder judicial sobre el derecho al uso del idioma propio ante la autoridad judicial; si cada juzgado consta de intérpretes de oficio o si hay una asignación presupuestaria para dar cumplimiento práctico a esta disposición legal.

13. Artículo 14. La Comisión toma nota que el artículo 11 de la ley núm. 26505 deja abierta las puertas para que las leyes de mercado en regiones de alta pobreza o ricas en minerales o hidrocarburos induzcan a estas poblaciones a renunciar a sus tierras tradicionales. La Comisión es de la opinión que esto podría facilitar la dispersión de las tierras comunales. Asimismo, el artículo 6 de esta ley sujeta cualquier acción judicial que implique derechos sobre tierras destinadas al uso agrícola, ganadero o forestal a los trámites establecidos en el Código Procesal Civil, lo que podría constituir una desventaja para los pueblos indígenas en regiones apartadas o con escaso conocimiento de cómo funcionan los procedimientos jurídicos en relación a sus derechos sobre la tierra.

14. La Comisión desearía recordar que el Convenio prevé que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión de estos pueblos, y deben brindar la posibilidad real para que estos pueblos puedan solucionar sus reivindicaciones sobre la tierra. Esto significa también que los gobiernos deben tomar los pasos necesarios para identificar las tierras que han sido tradicionalmente ocupadas por estos pueblos y garantizar una protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión. La Comisión solicita informaciones más detalladas de cómo funciona en la práctica el proyecto especial de titulación de tierras y catastro rural, cuántas tierras han sido tituladas a pueblos indígenas y cuántas a personas no indígenas, cuál es el costo monetario del procedimiento, si es que existe, y finalmente cuáles son los requisitos a seguir para obtener la titulación y los textos legales que rigen tal procedimiento. La Comisión solicita el envío del decreto legislativo núm. 838, del 15 de agosto de 1996, sobre la titulación gratuita en la selva para indígenas y no indígenas.

15. Artículo 15. La Comisión recuerda que las disposiciones de este artículo deben ser consideradas en concordancia con los artículos 6 y 7 en cuanto a que se realicen consultas efectivas que permitan a los pueblos interesados tomar parte activa en las decisiones que les afectan. Además debe considerarse el impacto social, espiritual, cultural y ambiental de cualquier actividad desarrollada y garantizar que los pueblos interesados puedan participar efectivamente de las decisiones posibles de afectarles. Al respecto, la Comisión solicita al Gobierno informaciones específicas de cómo se da cumplimiento a este artículo del Convenio, en particular en lo referente a las consultas con los pueblos interesados en el caso de exploración o explotación de recursos naturales en áreas indígenas. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que le envíe informaciones detalladas sobre el impacto ambiental y cultural de las actividades de exploración y explotación, en especial las llevadas a cabo por compañías petroleras multinacionales en áreas de la amazonia donde se encuentran poblaciones aun aisladas o no contactadas. Solicita, además, informaciones sobre la posibilidad de promulgar disposiciones legales que establezcan claramente mecanismos de consulta que aseguren la participación efectiva de los pueblos interesados. Igualmente solicita información sobre el resultado del Estudio general, requerido por la Defensoría del Pueblo, en septiembre de 1998, sobre una queja formulada por el Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA) contra el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) sobre la situación de las comunidades nativas involucradas en las áreas naturales protegidas. La Comisión agradecería el envío del texto completo de la ley núm. 26631, del 12 de junio de 1996, que establece las normas para formalizar denuncias por infracción de la legislación ambiental.

16. Artículo 16. La Comisión solicita informaciones sobre las disposiciones aplicables a la expropiación de tierras pertenecientes u ocupadas por las diferentes comunidades indígenas en el país y cómo las disposiciones de este artículo son aplicadas en la práctica. Igualmente, la Comisión pide al Gobierno que le suministre informaciones detalladas sobre si existen programas de apoyo al retorno de los pueblos indígenas en general que han sido desplazados por la violencia o por otras circunstancias ajenas a su voluntad y, si es el caso, que informe sobre el número de indígenas que han retornado a sus tierras tradicionales y a los que no les ha sido posible retornar y si hay algún tipo de proyecto para reubicarlos en tierras de igual calidad y estatuto jurídico a las que ocupaban antiguamente.

17. Artículo 17. La Comisión se refiere a su observación en relación a la reclamación que ha sido examinada por el Consejo de Administración. También solicita al Gobierno que le suministre informaciones específicas sobre la aplicación del decreto núm. 838 de 1996 y sobre la posibilidad de promulgar medidas legislativas que de una manera clara y eficaz protejan a los pueblos indígenas contra la adquisición, posesión o uso de sus tierras por personas no indígenas.

18. Artículo 18. La Comisión pide al Gobierno que le informe sobre la aplicación de sanciones a personas no indígenas que hayan invadido o fraudulentamente ocupado territorios pertenecientes a pueblos indígenas, si es el caso y cuál es el procedimiento a seguir en caso de que esto ocurra.

19. Artículo 19. La Comisión solicita al Gobierno que le envíe informaciones sobre programas agrarios específicos, si es que existen, dirigidos a los pueblos indígenas en general tanto en el área andina como en la región amazónica y en la costa. Además, solicita informaciones sobre si se han otorgado los medios necesarios a esos pueblos para el desarrollo de sus tierras, luego de la adjudicación o titulación y deslinde de las mismas.

20. Artículo 20. La Comisión solicita al Gobierno que le informe sobre las prestaciones medicas acordadas a los trabajadores indígenas a través de la seguridad social; si es la misma cobertura ofrecida a los trabajadores no indígenas; y los resultados de las inspecciones del trabajo y si estas inspecciones revelan diferencias marcantes de trato y de salario entre trabajadores indígenas y no indígenas y si es el caso, en qué región se produce este tipo de discriminación con mayor frecuencia.

21. Asimismo, la Comisión solicita información detallada sobre los servicios de salud y seguridad de la Inspección del Trabajo, en particular para poder participar efectivamente en inspecciones en el área rural donde trabaja un gran número de indígenas. Por otro lado, la Comisión pide al Gobierno que le envíe estadísticas sobre el número de inspecciones en el área rural, en especial aquellas que tienen relación con el trabajo de indígenas. Véase sobre este punto la observación de 1997 de la Comisión sobre el Convenio núm. 81.

22. Artículo 21. La Comisión solicita al Gobierno información detallada sobre si los pueblos indígenas tienen acceso en condiciones de igualdad y participan de los programas de formación profesional destinados a la población en general y sobre cualquier medida específica tomada en beneficio de estos pueblos.

23. Artículo 22. La Comisión insta al Gobierno a que instaure programas de formación profesional dirigidos y diseñados conjuntamente con los pueblos indígenas interesados para que se tome en cuenta las necesidades específicas de formación de esos pueblos para que, en un tiempo determinado, los mismos puedan administrar y diseñar programas de formación tanto para sus comunidades como para otras comunidades indígenas. Al respecto, la Oficina podría prestar inicialmente su ayuda a través de asistencia técnica en el área de formación profesional.

24. Artículos 23 a 25. La parte de la memoria que cubriría estos artículos no fue recibida. La Comisión pide al Gobierno que le envíe informaciones sobre la aplicación tanto en la legislación como en la práctica de estos artículos del Convenio.

25. Artículos 26 a 30. La Comisión solicita al Gobierno que le suministre informaciones detalladas sobre las actividades prácticas llevadas a cabo por el Gobierno para dar cumplimiento a estos artículos y sobre el material pedagógico utilizado en la formación de los docentes así como de cualquier otro material utilizado para dar a conocer los derechos y obligaciones de los pueblos indígenas.

26. Artículo 33. La Comisión pide al Gobierno que le informe qué organismo actualmente da cumplimiento a este artículo del Convenio en vista de la desarticulación del Instituto Indigenista, y en particular cuáles serían los órganos o entidades gubernamentales encargados de proponer medidas legislativas o de otra índole a las autoridades competentes.

27. Punto VIII del formulario de memoria. La Comisión desea recordar al Gobierno que este punto del formulario de memoria del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración, señala que aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación. Ya que dicha información no ha sido suministrada por el Gobierno en su primera memoria, por favor indicar si de hecho se han llevado a cabo estas consultas.


   

CEACR 1997/68a reunión

Observación

1. La Comisión toma nota de la recepción de la primera memoria del Gobierno. Igualmente, toma nota de que la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) ha presentado una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución por la alegada inobservancia del Convenio por el Perú y de que dicha reclamación ha sido declarada admisible por el Consejo de Administración en su 270.a reunión (noviembre de 1997).

2. Teniendo en cuenta estas circunstancias, y de acuerdo con su práctica habitual, la Comisión se ve en la obligación de esperar el resultado de la reclamación antes de proceder al examen de la primera memoria del Gobierno.

 

 

 


 

 

Informes:

2009, 2008, 200720052003, 2002, 2000, 1998, 1997

Fuente: ILOLEX

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